生態環境檢察公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟（以下簡稱“兩訴”）作為生態文明制度體系的重要組成部分和有力法治保障，雖然産生於同一時期，且均為“公權力主導型”司法救濟模式，但在頂層設計上，分門別類推進，缺乏系統考量，銜接上相互干擾、重疊，導致檢察監督職能與行政監管職能在生態環境損害救濟過程中雙雙走偏、異化，更遑論合力之形成，對現行混亂行權的矯正和憲法框架內各自功能定位的回歸已迫在眉睫。

　　一、兩訴的規範分析

　　檢察公益訴訟以“維護國家利益和社會公共利益，督促適格主體依法行使公益訴權，促進依法行政、嚴格執法”為目的。生態環境檢察公益訴訟形成了對生態環境領域行政違法行為的直接監督權和一般環境侵權行為的直接追訴權，改變了檢察機關法律監督的被動性，拓展了監督職能，具有訴前督促性、訴訟謙抑性和履職協同性的顯著特徵。

　　生態環境損害賠償訴訟（以下簡稱“環境賠償訴訟”）是政府及其行政機關基於對其轄區內生態環境品質負責的法定義務，為打破“企業污染、群眾受害、政府買單”之現實困境，彌補傳統環境監管制度缺乏損害填補手段的缺陷而生，本質上屬於政府及其行政機關履行現代監管責任的一種新方式，是對行政監管職權之補強與延伸。對生態環境損害的救濟，傳統的行政規制手段更具高效性、主動性、靈活性，且係行政機關生存之根本，“執法救濟優先、訴訟斷後”是依法行政的必然要求，否則將失去司法保護的正當性和必要性。故生態環境檢察公益訴訟應按四級遞進程式與環境賠償訴訟銜接：第一級以訴前檢察建議督促行政機關依法履行“行政執法+訴訟”職責；第二級，訴前建議後行政機關怠于履職，檢察機關提起行政公益訴訟；第三級，支援行政機關提起環境賠償訴訟；第四級,“行政失靈”時檢察機關提起民事公益訴訟。

　　二、兩訴銜接的現狀及檢視

　　從中央、地方制度文本看：順位上，環境賠償訴訟優先生態環境檢察民事公益訴訟（以下簡稱“環境民事公益訴訟”）；範圍上，各地區對環境賠償訴訟的適用情形進一步泛化，且大部分地區將涉刑案件納入訴訟範圍；銜接上，進一步強化了檢察機關對環境賠償訴訟的督促與支援。從案件文本看：趨勢上，檢察機關已成為生態環境公益保護主力軍；訴訟形式上，刑事附帶民事公益訴訟是環境民事公益訴訟的主要形式；訴訟請求上，環境民事公益訴訟與環境賠償訴訟一致，均以生態修復和賠償損失為主；訴訟結果上，環境賠償訴訟敗訴或被駁回情形較多。

　　通過對運作情況的檢視發現，兩訴制度各自內部“重疊”“異化”，相互銜接“混沌”“失衡”。在制度內部，環境賠償訴訟與行政機關行政命令功能重疊導致角色錯位，行政機關在未履行行政監管前，直接向法院提起訴訟，將核心職能轉嫁給司法機關，造成“行政職能民事化”“司法職能行政化”。生態環境損害發生後，檢察機關更傾向於提起民事公益訴訟，與檢察公益訴訟制度之目的相背離。在銜接上，兩類訴訟索賠範圍總體趨同但又各地不一，銜接困難，易産生新的“公地悲劇”，且影響行政公益訴訟制度的運作；檢察機關提起民事公益訴訟係代替行政執法救濟，致使各類損害救濟方式相互干擾、錯位疊加，降低了行政職能優勢，支援起訴功能被淡化、虛置化。

　　三、兩訴銜接路徑

　　檢察機關作為法律監督機關，督促依法行政是其基本職能。在環境賠償訴訟制度尚未清晰明確的背景下，提出如下建議：

　　一是構建以行政機關全面依法履職為第一順位的監督模式。行政機關係公共利益的首要維護者。檢察機關應通過行政公益訴訟督促行政機關依法履職，行政機關未經執法即提起環境賠償訴訟的，行政機關並未取得訴權，應通過行政公益訴訟監督糾正。對於行政機關執法後，但生態環境未得到恢復，行政機關怠于履行提起賠償訴訟職責的，因環境賠償訴訟係行政機關的法定職責，亦可通過行政公益訴訟監督糾正。

　　二是構建支援與督促相結合的補充監督機制。相較于行政公益訴訟，民事公益訴訟具有補充性、兜底性。針對民事公益訴訟公告程式督促功效不足問題，公告前增設向行政機關發送督促起訴意見書或建議書程式，在行政機關明確不履行賠償訴訟職責時，視情決定通過行政公益訴訟督促行政機關履職，抑或直接提起民事公益訴訟。同時，體系化完善支援起訴職能，為便於與行政機關溝通，宜由行政機關同級檢察機關作為支援起訴主體，並將支援起訴範圍擴大至行政機關磋商、司法確認、上訴、二審、再審等環節。

　　三是構建檢察機關刑事附帶民事一體化辦案機制。與其他訴訟形式相比，刑事附帶民事公益訴訟具有節約司法資源、平衡民事責任與刑事責任、督促行為人自覺修復生態環境的特殊優勢，亦能解決行政機關在刑事判決生效前難以獲得案件證據材料、已被追究刑事責任的單獨損害賠償訴訟被告與同類型刑事附帶民事公益訴訟刑事被告人量刑標準不一等問題，故對涉刑案件，應以檢察機關作為優先順位提起損害賠償訴訟。（注：本文由紹興市新昌縣人民檢察院課題組提供）

來源： 中國網    | 撰稿：紹興市新昌縣人民檢察院課題組    | 責編：李斌    審核：張淵

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