國土空間規劃局副局長楊浚介紹《自然資源部 中央農村工作領導小組辦公室關於學習運用“千萬工程”經驗提高村莊規劃編制品質和實效的通知》有關情況。中國網 楊佳 攝影

一、學習運用“千萬工程”經驗

2003年6月，時任中共浙江省委書記的習近平同志親自謀劃、親自部署、親自推動實施“千村示範、萬村整治”工程，造就了萬千美麗鄉村、造福了萬千農民群眾。“千萬工程”順利實施的重要經驗，就是因地制宜、分類施策、循序漸進、久久為功。

2019年5月，自然資源部印發了《關於加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（以下簡稱35號文），對村莊規劃的主要任務進行全面部署，強調堅持因地制宜、突出地域特色，防止鄉村建設“千村一面”；堅持有序推進、務實規劃，防止一哄而上，片面追求村莊規劃快速全覆蓋。

2020年12月，為推進鄉村振興戰略實施，印發了《關於進一步做好村莊規劃工作的意見》（以下簡稱57號文），進一步強調有序推進村莊規劃編制、尊重農民意願等原則，提出以國土“三調”為基礎劃好村莊建設邊界等要求。

2024年2月，為全面貫徹落實2024年中央一號文件精神，用好“千萬工程”經驗，解決村莊規劃編制工作存在的盲目追求全覆蓋、成果品質不高、實用性不強等問題，更好地支撐宜居宜業和美鄉村建設。自然資源部、中央農村工作領導小組辦公室聯合印發《關於學習運用“千萬工程”經驗提高村莊規劃編制品質和實效的通知》（自然資發〔2024）1號，以下簡稱《通知》)。《通知》運用“因地制宜、分類施策”的經驗，從強化縣域層面統籌、提升編製成果品質、加強土地政策融合三方面針對不同類型、不同發展階段的村莊明確了工作任務；運用“循序漸進、久久為功”的經驗，在35、57號文的基礎上進一步從分類推進規劃編制、引導農民廣泛參與、健全實施與保障機制三方面，明確了工作要求，逐步完善對村莊規劃的指導。

二、落實中央一號文件要求

2月3日，中央一號文件《關於學習運用“千村示範、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》公佈，對2024年全國農業農村工作作了全面部署，其中涉及到村莊規劃工作的核心要求是強化縣域統籌、分類編制村莊規劃和強化鄉村空間設計。

（一）加強縣域統籌

我國農村地域廣闊，隨著城鎮化進程的持續推進，大量農民離開故土，資源閒置、粗放利用等問題進一步加劇。急需順應鄉村地區人口變化趨勢，科學引導和配置空間資源，帶動人口、資源、産業向優勢地區集聚，優化鄉村地區城鎮、農業、生態空間格局，更高效率配置空間資源，更好滿足農民就地過上現代生活的訴求。

因此，《通知》落實中央一號文件“強化縣域國土空間規劃對城鎮、村莊、産業園區等空間佈局的統籌”要求，提出在縣鄉級國土空間規劃中，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，優化細化縣域鎮村體系佈局，明確重點發展村莊，引導人口、産業適度集聚緊湊佈局。統籌優化縣域産業園區、公共服務設施、基礎設施等空間佈局，形成宜居宜業和美鄉村建設的縣域整體優勢。

（二）分類有序編制

廣大鄉村地區面臨人口流失、老齡空心、設施落後、發展乏力等問題，建設需求不高。2013年12月，習近平總書記強調，“隨著經濟社會發展，一些村落集聚更多人口，一些自然村落會逐步消亡，這符合村莊演進發展規律。關鍵是要做到規劃先行，哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，都要經過科學論證，不要頭腦發熱，不顧農民意願，強行撤並村莊，趕農民上樓”。編制村莊規劃，必須立足於村莊發展基礎，把握演變趨勢，合理確定有編制需求的村莊，正確理解有條件有需求的村莊“應編盡編”，不盲目追求村莊規劃編制“全覆蓋”，不要求編制進度“齊步走”和成果深度“一刀切”，避免簡單的定任務、趕進度和層層加碼。

因此，《通知》落實中央一號文件“分類編制村莊規劃，可單獨編制，也可以鄉鎮或若干村莊為單元編制，不需要編制的可在縣鄉級國土空間規劃中明確通則式管理規定”要求，明確“多規合一”改革前已批准的村莊規劃，經評估符合要求或補充完善後符合要求的，可繼續使用。需要重新編制的，聚焦重點發展村莊，可單獨編制，也可多村合併編制，或與鄉鎮級國土空間規劃聯合編制；城鎮開發邊界內及邊界處已明確城鎮化任務的村莊，可納入城鎮控制性詳細規劃統籌編制；其他村莊可制定“通則式”規劃管理規定。通過上述方式，實現鄉村地區空間規劃管理全覆蓋。

（三）強化鄉村空間設計

2018年3月，習近平總書記參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時強調，要推動鄉村振興健康有序進行，規劃先行、精準施策、分類推進，科學把握各地差異和特點，注重地域特色，體現鄉土風情，特別要保護好傳統村落、民族村寨、傳統建築，不搞一刀切，不搞統一模式，不搞層層加碼，杜絕“形象工程”。

2022年10月，黨的二十大提出“建設宜居宜業和美鄉村”。重點任務之一是紮實穩妥實施鄉村建設行動，主要解決“有新房沒新村，有新村沒新貌”問題，具體工作包括統籌推進鄉村基礎設施和公共服務設施建設、保護傳統村落和特色民居，提升鄉村風貌等。

《通知》深刻領會上述精神，落實宜居宜業和美鄉村、美麗鄉村建設有關要求，按照中央一號文件“強化鄉村空間設計和風貌管控”的部署，進一步細化鄉村空間設計有關內容。一是因地制宜開展空間設計，按照全域全要素的要求，從大地景觀、村莊風貌、重要建築等不同層次、不同側面體現不同村莊的特點，實現各美其美、美美與共的目標，杜絕“千村一面”。二是通過空間設計引領空間分佈，優化土地利用和功能佈局，適應鄉村生産生活方式現代化新要求。

三、提高村莊規劃編制品質和實效

為落實中央一號文件“加強村莊規劃編制實效性、可操作性和執行約束力”要求，《通知》圍繞嚴守底線、注重資源資産調查、加強安全韌性、強化規劃與土地政策融合、加強全生命週期管理、強調農民參與和人才培養等方面進行了明確，以提高村莊規劃編制的品質和實效。

（一）嚴守底線

編制村莊規劃，引領宜居宜業和美鄉村建設，推進全面鄉村振興，重點要統籌發展與安全的關係，守住糧食安全、生態安全底線和歷史文化保護線，科學選址建設空間保障農民生命安全，是保障國家安全健康發展的基礎和前提。《通知》強調，一要守耕地保護和生態保護底線。落實耕地和永久基本農田保護的管控要求，用好政策工具，引導耕地“數量品質生態”系統連片保護，並落實生態保護紅線管控要求。二要守歷史保護底線。在規劃中明確歷史文化保護線，歷史文化名村、傳統村落等特色保護類村莊規劃編制和實施應將各類遺産保護利用管理要求統一納入，明確土地利用、空間形態風貌的規劃管控引導要求，防止搞成“兩張皮”。三要守節約集約用地底線。在確保縣域村莊建設邊界規模不超過2020年度國土變更調查村莊用地（203）規模的前提下，優化細化村莊建設邊界，促進各類建設用地高效集聚。

（二）注重資源資産調查

我部充分發揮機構改革優勢，在現狀調查的基礎上，用好資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價、年度國土變更調查、權屬調查等相關成果。同時，拓展資源資産調查範圍，將存量作為重要的資源資産，進一步摸清潛在存量空間和村莊發展需求。《通知》強調立足本地資源稟賦特點和資産關係，把握生態、農業、城鎮三類空間的基本格局，了解本村自然資源情況，把握歷史文化內涵，找準本村地域特色和比較優勢。

（三）加強安全韌性

2023年7月，國務院辦公廳印發《關於積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》，要求從規劃和用地保障等方面積極探索，穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設，2023年8月，部辦公廳印發《關於統籌做好“平急兩用”公共基礎設施國土空間規劃和用地保障工作的通知》，要求嚴格按照土地管理法律法規和國土空間規劃（包含村莊規劃），編制平急功能複合的國土空間規劃，將“平急兩用”公共基礎設施用地和留白空間統籌納入國土空間規劃“一張圖”，嚴格實施管理。

在郊區規劃建設“平急兩用”公共基礎設施，有助於推進治理“大城市病”和城鄉融合發展、區域一體化發展，城鄉融合與鄉村振興需要城鄉資源流動，帶動鄉村有效流量空間，通過流量帶來效益，形成新的增長點。《通知》有關“平急兩用”的內容，主要包括兩個方面：一是城鄉統籌。強調要結合縣鄉級國土空間規劃合理確定鄉村社區健康安全單元，劃定災害風險防控區域。二是突出重點。銜接縣域安全應急的公共服務設施和基礎設施，提升鄉村地區安全韌性。其中，超大特大城市周邊鄉村地區要確定“平急兩用”重點區域，結合村莊規劃明確“平急兩用”公共基礎設施的功能轉換和用途管制要求。

（四）強化規劃與土地政策融合

隨著鄉村振興快速推進，各地在規劃和土地政策融合方面開展了一些探索，如廣西、貴州探索村莊建設用地規模在鄉鎮、村莊之間騰挪，盤活存量資源，滿足不同發展階段、不同發展訴求的村莊對空間資源的不同需求；江蘇探索在縣或鄉鎮總規中預留部分規劃建設用地規模，未來結合項目落地落圖，以應對鄉鎮村項目急、小、快，且部分選址有特殊要求須遠離村鎮居民點等問題。浙江探索通過村莊規劃引導全域土地綜合整治，優化整合永久基本農田、村莊建設邊界等空間。

《通知》在總結地方經驗的基礎上，一是解決發展彈性問題。提出在縣鄉級國土空間規劃中預留一定比例建設用地規模，用於滿足確需在村莊建設邊界外實施的文化旅遊設施、農業設施、鄰避設施等項目的落地需求。二是解決規劃可操作性問題。提出用好全域土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤、主體功能區等政策工具，優化鄉村生産、生活、生態空間佈局和形態，確保建設空間、農業空間集約高效，生態空間穩定安全。三是解決規劃效能問題。提出鼓勵探索建設用地相容和農業生態空間複合利用模式，提高空間資源的利用效率。

（五）加強全生命週期管理

村莊規劃編制和實施，涉及發改、農業農村、住建、交通、水利等多個部門，需要強有力的統籌協調機制，確保規劃意圖有效落地實施。但目前有的地方沒有建立村莊規劃編制實施的統籌協調機制，有的雖然已經建立，但部門間配合協同不好、資訊共用不夠，未能有效發揮作用。另外，從國土空間規劃“一張圖”實施情況看，鄉村一級總體薄弱，各地對此重視不夠，需要進一步提高國土空間規劃數字化管理水準，提升基層治理能力，提高村莊規劃編制、審批、實施和管理效能。

《通知》強調，一是要健全保障機制。建立政府領導、自然資源主管部門統籌、相關部門協同、村民和集體組織全程參與的規劃編制和實施保障機制，提高鄉村建設和治理的實效。二是要完善政策和技術標準。加強和規範鄉村地區用途管制，做好鄉村建設規劃許可證核發，優化鄉村用地辦理程式，完善地方相關技術標準和政策規則。三要用好資訊化手段。要將村莊規劃成果及時納入國土空間規劃“一張圖”，並結合年度國土變更調查等開展規劃實施體檢評估，推動建立村莊規劃編制、審批、實施、監督的全週期管理工作機制。

（六）強調農民參與和人才培養

三農治理問題一直是當前工作的重點和難點，也是中央一號文件一直聚焦三農問題的主要原因，因此村莊規劃有別於城市規劃的地方在於，村莊規劃的實施是農民主導，城市規劃的實施很大程度是政府主導，村民的意願對於規劃的實施至關重要。《城鄉規劃法》第十八條、第二十九條規定了引導農民參與規劃的具體要求，凸顯引導農民參與村莊規劃的重要性。自然資源部也多次強調，在村莊規劃編制過程中強化村民主體和村黨組織、村民委員會的主導作用，要積極想辦法引導農民參與。但從實踐看，引導農民參與村莊規劃工作做得不夠，效果一般。有的是因為村莊規劃有較強的政策性和專業性，農民聽不懂、與自身利益無關不願參與。更多的是規劃編制單位發動群眾不夠，群眾知曉度不高、參與度不高，規劃成果與農民生活、與農民訴求差距較大，農民看不懂、不了解，導致辛辛苦苦編出來的規劃操作性不夠，實施性不強，只能“圖上畫畫、墻上挂挂”。

2018年9月，習近平總書記強調，編制村莊規劃，要發揮億萬農民的主體作用和首創精神，調動他們的積極性、主動性、創造性。《通知》按照“發動農民參與+專業技術人員賦能+在地規劃人才培養”的思路，調動農民參與規劃、實施規劃的積極性：一是講清楚規劃是什麼。要求村莊規劃採取農民喜聞樂見的形式，講清編制“多規合一”的實用性村莊規劃的意義和主要內容，讓基層幹部和農民群眾對村莊規劃有基本了解。讓基層幹部對村莊規劃與村裏的産業規劃、旅遊規劃、鄉村振興規劃、文創産品規劃設計方案等的區別有基本認識。二是要發揮能人鄉賢作用。要有效發揮村級組織作用，動員村民參與村莊規劃編制，引導農村致富帶頭人、新型農業經營主體、外出務工經商人員等獻計獻策，增強村莊規劃的針對性和可實施性。三是要加強在地規劃人才的培養。建立鄉村責任規劃師制度，完善註冊城鄉規劃師繼續教育內容，探索將城鄉規劃編制單位和規劃師下鄉開展公益服務編制村莊規劃，作為單位業績考核和規劃師職稱評定的加分項，積極培養在地規劃人才。

為便於農民參與，《通知》還鼓勵豐富村莊規劃成果的表達方式，可以製作直觀易懂的版本，讓農民看得懂、好操作、能監督。

下一步，自然資源部將按照黨中央、國務院的決策部署，堅持和深化“多規合一”改革，按照高品質發展、高品質生活、高水準治理的要求，不斷健全完善國土空間規劃體系，指導地方編制能用、好用、管用的“多規合一”的實用性村莊規劃，為鄉村振興、鄉村建設、美麗鄉村等黨和國家重大戰略的落地見效提供空間保障。自然資源部也將進一步協同中央農辦等部門，更好地在鄉村全面振興中，增強鄉村規劃引領效能，發揮部門合力，共同推動工作。