完善城鄉融合發展體制機制

劉國中

習近平總書記指出：“在現代化進程中，如何處理好工農關係、城鄉關係，在一定程度上決定著現代化的成敗。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），對完善城鄉融合發展體制機製作出重要戰略部署，必將對推進中國式現代化産生重大而深遠影響。我們要認真學習領會、全面貫徹落實《決定》精神，抓緊完善體制機制，深入推進城鄉融合發展。

一、深刻認識完善城鄉融合發展體制機制的重大意義

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，全面打贏脫貧攻堅戰，啟動實施鄉村振興戰略，城鄉融合發展取得重大歷史性成就。新時代新征程，完善城鄉融合發展體制機制，推進鄉村全面振興，加快農業農村現代化，意義十分重大。

（一）完善城鄉融合發展體制機制是補上農業農村短板、建設農業強國的現實選擇。沒有農業農村現代化，就沒有整個國家現代化。長期以來，與快速推進的工業化、城鎮化相比，我國農業農村發展步伐有差距，“一條腿長、一條腿短”問題比較突出，農業基礎還不穩固，鄉村人才、土地、資金等要素過多流向城市的格局尚未根本改變。推進中國式現代化，不能“一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農村”。必須完善城鄉融合發展體制機制，著力破除城鄉二元結構，促進各類要素更多向鄉村流動，讓農業農村在現代化進程中不掉隊、逐步趕上來。

（二）完善城鄉融合發展體制機制是拓展現代化發展空間、推動高品質發展的迫切需要。當前，我國經濟總體呈現增長較快、結構優化、質效向好的特徵，但也面臨有效需求不足、國內大迴圈不夠順暢等挑戰。鄉村既是巨大的消費市場，又是巨大的要素市場，擴大國內需求，農村有巨大空間，可以大有作為。暢通工農城鄉迴圈，是暢通國內經濟大迴圈、增強我國經濟韌性和戰略縱深的重要方面，幾億農民同步邁向全面現代化，會釋放巨大的創造動能和消費潛能，為經濟社會發展注入強大動力。必須完善城鄉融合發展體制機制，釋放我國超大規模市場需求，形成需求牽引供給、供給創造需求的良性發展格局，為構建新發展格局、推動高品質發展提供強勁動力。

（三）完善城鄉融合發展體制機制是滿足人民對美好生活的嚮往、促進共同富裕的內在要求。促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村，關鍵是縮小城鄉居民收入和生活水準差距。近年來，我國農村居民每人平均可支配收入保持穩步增長，城鄉居民收入比逐步縮小，由2013年的2.81：1下降到2023年的2.39：1，但城鄉居民收入的絕對差距仍然不小，農民增收難度較大。必須完善城鄉融合發展體制機制，解放和發展農村社會生産力，拓展農民增收致富渠道，推動城鄉基本公共服務均等化，讓農村逐步具備現代化生活條件，讓農民過上更加富裕美好的生活。

二、科學把握完善城鄉融合發展體制機制的基本遵循

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，目標是促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。要完整、準確、全面領會《決定》的部署要求，遵循客觀規律，把握重大原則，確保改革始終沿著正確的方向推進。

（一）堅持以人民為中心的發展思想，著力解決群眾最關心最直接最現實的利益問題。完善城鄉融合發展體制機制，出發點和落腳點是讓人民生活越過越好。要尊重群眾意願，維護群眾權益，把“政府想做的”和“群眾想要的”有機統一起來，把群眾滿不滿意、答不答應作為檢驗工作成效的根本標準，不斷增強人民群眾特別是廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。要從群眾殷切期盼中找準工作的切入點和突破口，全心全意補齊民生短板、辦好民生實事。要充分發揮農民主體作用和首創精神，調動億萬農民積極性、主動性、創造性，讓廣大農民共建共用城鄉融合發展成果。

（二）堅持農業農村優先發展，強化以工補農、以城帶鄉、協調發展。農業佔國內生産總值的比重、農村居民佔總人口的比重不斷下降，是現代化進程中經濟發展的必然趨勢，但這並不改變農業是國民經濟基礎産業和戰略産業的重要地位。在推進中國式現代化進程中，要切實把農業農村發展擺上優先位置，統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，以更有力的政策舉措引導人才、資金、技術、資訊等要素向農業農村流動，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關係，開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面。

（三）堅持把縣域作為重要切入點，率先在縣域內破除城鄉二元體制機制。縣域具有城鄉聯繫緊密、地域範圍適中、文化同質性強等特點，最有條件率先實現城鄉融合發展。完善城鄉融合發展體制機制，要注重發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，提升縣城綜合承載能力，發揮縣城對人口和産業的吸納集聚能力、對縣域經濟發展的輻射帶動作用。要堅持把縣鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃佈局、産業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展，實現縣鄉村功能銜接互補、資源要素優化配置。

（四）堅持穩中求進、守正創新、先立後破、系統整合，把握好工作的時度效。完善城鄉融合發展體制機制，既要遵循普遍規律、又不能墨守成規，既要借鑒國際先進經驗、又不能照抄照搬。要從我國國情出發，科學把握髮展階段特徵和區域特色，充分考慮不同鄉村自然條件、區位特徵、資源優勢、文化傳統等因素差異，因地制宜、精準施策，探索符合實際、各具特色的城鄉融合發展模式路徑。要保持歷史耐心，順應自然規律、經濟規律、社會發展規律，穩妥把握改革時序、節奏和步驟。

三、深入落實完善城鄉融合發展體制機制的各項任務

完善城鄉融合發展體制機制，是一項關係全局、關乎長遠的重大任務，將貫穿推進中國式現代化全過程。貫徹落實《決定》部署要求，需要聚焦重點、聚合力量，採取更加務實的措施辦法，確保改革有力有效推進。

（一）健全推進新型城鎮化體制機制。城鎮化是現代化的必由之路。2023年末，我國常住人口城鎮化率為66.16%，戶籍人口城鎮化率比常住人口城鎮化率低近18個百分點，涉及2.5億多人，其中絕大多數是農村流動人口，推進新型城鎮化建設還有很大潛力。加快農業轉移人口市民化。深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，因地制宜促進農業轉移人口舉家進城落戶。建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制，健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制。依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自願有償退出的辦法，消除進城落戶農民後顧之憂。推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度。按照常住人口規模和服務半徑統籌優化基本公共服務設施佈局，穩步提高基本公共服務保障能力和水準，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化。推進縣域城鄉公共服務一體配置，提升縣城市政公用設施建設水準和基本公共服務功能，提高鄉村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度。優化城鎮化空間佈局和形態。健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊佈局。加快轉變城市發展方式，推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系。深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革。建立可持續的城市更新模式和政策法規，深化城市安全韌性提升行動。

（二）鞏固和完善農村基本經營制度。農村基本經營制度是黨的農村政策的基石。實踐證明，農村基本經營制度符合生産力發展規律，順應廣大農民需求，是一項符合我國國情農情的制度安排，必須始終堅持、毫不動搖。深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革。有序推進第二輪土地承包到期後再延長30年試點，堅持“大穩定、小調整”，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。穩定農村土地承包關係，健全承包地集體所有權行使機制。完善農業經營體系。發展農業適度規模經營，完善承包地經營權流轉價格形成機制，促進農民合作經營。推進新型農業經營主體提質增效，推動新型農業經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤。健全便捷高效的農業社會化服務體系，創新組織形式和服務模式，擴展服務領域和輻射範圍。發展新型農村集體經濟。強化農村集體經濟組織管理集體資産、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等功能作用，構建産權明晰、分配合理的運作機制，賦予農民更加充分的財産權益。因地制宜探索資源發包、物業出租、居間服務、經營性財産參股等多樣化途徑發展新型農村集體經濟，提高集體經濟收入，帶動農民增收。

（三）完善強農惠農富農支援制度。當前，農業基礎還比較薄弱，農村發展仍然滯後，必須不斷加大強農惠農富農政策力度，確保人力投入、物力配置、財力保障等與鄉村振興目標任務相適應。加快健全種糧農民收益保障機制。全方位夯實糧食安全根基，推動糧食等重要農産品價格保持在合理水準，保障糧食等重要農産品穩定安全供給。統籌建立糧食産銷區省際橫向利益補償機制，在主産區利益補償上邁出實質步伐。統籌推進糧食購銷和儲備管理體制機制改革，建立監管新模式。優化農業補貼政策體系。堅持將農業農村作為一般公共預算優先保障領域，創新鄉村振興投融資機制。從價格、補貼、保險等方面強化農業支援保護政策，進一步提高政策精準性和有效性。發展多層次農業保險，健全政策性保險、商業性保險等農業保險産品體系，推動農業保險擴面、增品、提標，更好滿足各類農業經營主體多元化保險需求。完善覆蓋農村人口的常態化防止返貧致貧機制。推動防止返貧幫扶政策與農村低收入人口常態化幫扶政策銜接並軌，建立農村低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶制度。建立以提升發展能力為導向的欠發達地區幫扶機制，促進跨區域經濟合作和融合發展。加強涉農資金項目監管，健全脫貧攻堅國家投入形成資産的長效管理機制。引導生産要素向鄉村流動。壯大縣域富民産業，構建多元化食物供給體系，培育鄉村新産業新業態。引導金融機構把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，強化對信貸業務以縣域為主的金融機構貨幣政策精準支援。實施鄉村振興人才支援計劃，有序引導城市各類專業技術人才下鄉服務。運用“千萬工程”經驗，健全推動鄉村全面振興長效機制。

（四）深化土地制度改革。土地是發展的重要資源，人多地少是我國的基本國情。完善城鄉融合發展體制機制，必須毫不動搖堅持最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率。嚴格保護耕地。健全耕地數量、品質、生態“三位一體”保護制度體系，改革完善耕地佔補平衡制度，各類耕地佔用納入統一管理，完善補充耕地品質驗收機制，確保達到平衡標準，堅決守住耕地紅線。加大高標準農田投入和管護力度，提高建設品質和標準，完善高標準農田建設、驗收、管理機制，確保建一塊、成一塊。健全保障耕地用於種植基本農作物管理體系，優先保障糧食等重要農産品生産。盤活閒置土地資源。允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。優化土地管理。健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，優先保障主導産業、重大項目合理用地。優化城市工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地。