“三農”問題是新、舊兩屆政府都非常重視的問題,鋻於此，中國（海南）改革發展研究院定於2003年7月31日-8月1日在海口舉辦"中國農民權益保護國際研討會"。中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林做了題為“為農民提供基本而有保障的公共産品（八點建議）”的演講，以下是演講全文。

為農民提供基本而有保障的公共産品（八點建議）

2003年7月31日

一、為農民提供基本而有保障的公共産品既有迫切性，又有現實性

1、為農民提供基本而有保障的公共産品是我國農業以至整個國民經濟進入新階段的客觀要求。20世紀50年代以來，我國的公共産品供給一直實行城鄉分割的“雙軌”制。為農民提供基本而有保障的公共産品，有利於打破城鄉分治的基本格局，有利於推進城鄉協調發展，也有利於黨的農村基本政策與改革發展的進程相適應。改革開放以來，黨在農村出臺了以家庭承包責任制為重點的基本政策，對實現農村改革和發展的歷史性突破，産生了重大作用。進入90年代，隨著市場機制的確立，農業作為弱質産業，農民作為弱勢群體在市場經濟條件下處於十分不利的地位。因而，應當因勢而變，不斷打破城鄉分治的既有格局，實行城鄉統籌發展，鼓勵和支援大量農村剩餘勞動力向城市轉移。否則很難解決農民增收、農業發展、農村穩定等問題。就是説，在市場經濟條件下，要打破解決“三農問題”的制度性障礙，首要的是改變城鄉分治的政策框架和制度安排，政府有責任、有義務為廣大農民提供基本而有保障的公共産品。並且，經過20多年經濟的持續快速增長，國家也初步具備了解決這一問題的能力和條件。

2、為農民提供基本而有保障的公共産品，要以人為本，優先解決廣大農民生存、發展的基本保障問題。傳統的城鄉分治政策框架和制度安排，是以“市民”與“農民”嚴格分開為基礎的。我國憲法規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。實際上，農民由於“身份”的制約，沒有真正享受到國家應當為他們提供的基本公共産品。SARS危機逼迫我們深刻思考人的發展、社會發展與經濟發展的關係。經濟社會發展歸根結底是為了人的發展，要給人們以更多、更切實的“人文關懷”。由於改革發展實踐中的某些偏差，農村的社會發展出現某些十分突出的問題，尤以農村公共衛生為甚。1993年，農村衛生費用佔全國衛生總費用34.9％，1998年為24.9％，5年下降了10個百分點。1998年全國衛生總費用為3776億元，其中政府投入為587.2億元，用於農村的衛生費用為92.5億元，僅佔政府投入的15.9％，5億城市人口享受到的國家公共衛生和醫療投入是8億農村人口的6倍。為農民提供基本而有保障的公共産品，就是要以人為本，優先解決廣大農民生存、發展面臨著的基本問題。

3、農村改革進入新階段的重要任務。目前，我國農村改革已進入以城鄉協調發展為目標的綜合改革新階段。要在改革中逐步建立城鄉統一的勞動力市場，統籌城鄉義務教育和公共衛生事業，逐步建立城鄉一體化的社會保障制度，逐步建立農業保障機制，以徹底改變長期以來形成的城鄉分割的二元結構體制。

二、儘快建立農村最低生活保障制度

1、建立農村最低生活保障制度是滿足農民需求中最基本的公共産品，是維護農民作為公民應當享有的生存權利的最起碼要求。最低生活保障制度是目前世界上絕大多數市場經濟國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權利為目的的社會救助制度。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機制，是所有現代國家的社會保障體系中必不可少的基本組成部分，是社會保障體系中的最後一道“安全網”。從1997年開始，我國有條件的農村逐步建立最低生活保障制度，到2002年5月底，全國得到最低生活保障的農村人口為338萬人，約佔農村貧困人口的十分之一左右，享受的對象大部分是失去勞動能力的五保戶、殘疾人等。這就是説，我國農村最低生活保障制度，還帶有社會救濟的特點。在農村建立最低生活保障制度，有利於化解城鄉矛盾，有利於促進城鄉的協調發展，有利於解決農村的貧困問題。

2、我國已經形成了建立農村最低生活保障制度的物質基礎。一是我國綜合國力明顯增強，財政收入逐步提高，為建立農村最低生活保障制度提供了物質保障；二是長期以來我們在城鎮開展了社會救濟和職工生活困難補助工作，摸索出一套辦法，為建立農村最低生活保障制度創造了良好的工作基礎；三是比較發達的省份，例如浙江省已開始建立這項制度，這將為全國各地建立農村最低生活保障制度提供經驗。多方面情況説明，只要下決心，並從各省的實際出發，標準適當，廣辟資金渠道，精心組織，在全國初步建立農村最低生活保障制度是可以實現的。

3、農村最低生活保障水準要和當地的經濟發展狀況相適應。從我國的基本國情出發，建立農村最低生活保障制度，應以省為主體，中央財政給予支援。各省可以設立不同的保障線，發達地區可以高一些，貧困地區可以低一些。標準要參照當地居民維持最低生活所需要的基本支出來確定。中央政府要加大對貧困地區的轉移支付力度。各地應當儘快制訂出農村最低生活保障制度的細則，增強其可操作性。

三、建立和完善農村基本的公共衛生保障制度

1、公共衛生是人生存和發展的基本要求，是現代公民應當享有的最基本的公共産品。當前，我國農村公共衛生保障系統十分脆弱。20世紀80年代以來，農村合作醫療體制基本解體，絕大多數農民成為自費醫療群體。由於農民收入增長速度跟不上醫療費用的上漲速度，為數較多的貧困農民看不起病的問題比較突出。對廣大農民來説，“健康就是財富，疾病就是貧困”。要使農民真正持久地脫貧，必須把建立農村公共衛生保障制度當作一項系統工程常抓不懈。

2、農村公共衛生是基本的公共産品，需要國家財政的大力支援。當前我國農村的公共醫療衛生主要問題有兩個：一是農村醫療衛生設施相當落後，醫療水準較低。二是現有的醫療機構收費脫離了農村經濟狀況。我國的醫療價格和醫藥價格是依據城市的標準制定的。在農民和城市居民的實際收入差距為1：6的狀況下，農民要支付和城市居民一樣價格的醫療費用，而且農民還不能享受城市居民的醫療保險，廣大農民是無論如何也承受不起這個醫療價格水準帶來的經濟重負。如何形成一個符合農村實際的農村合作醫療體系，是解決農村公共衛生保障的重要前提。國家應當建立和完善農村衛生專項轉移支付制度，加大對農村公共衛生的投入力度。此外，國家要制訂政策鼓勵城市醫療人員下鄉，防止農村醫療人才的大量流失。

3、要以大病防治為重點，在農村建立大病、重病社會統籌機制。對農民生存造成最大威脅的是一些大病和重病，這些疾病的治療往往要花費農民數年的積蓄，甚至還要借貸。這部分醫療費用應當儘快納入社會統籌，讓全社會來負擔，分散農民遭遇的健康風險。

4、要改革農村現行醫療衛生管理體制。目前我國實行的是各級政府按照分級管理、以縣(市)為主的農村衛生管理體制。全國農村雖已建立了縣、鄉、村三級衛生服務網，但在農村地區，政府資金幾乎全部投到了縣、鄉衛生機構，這種情況與農民的衛生消費模式不相適應。據了解，在農村地區，近60％的門診服務是由村衛生室或私人診所提供的,僅1／4左右是由鄉衛生院提供的。國務院關於進一步加強農村衛生工作的決定提出，村衛生室承擔衛生行政部門賦予的預防保健任務，但目前對村級衛生機構的財政支援極少，這使得多數村級衛生機構基本不存在。重建村級合作醫療體系，已成為農村公共衛生建設的重點。

5、要儘快將農民工納入城鎮公共衛生醫療保障體系。越來越多的農村勞動力進入城市，是大趨勢。為此，農民工的公共醫療衛生保障，是迫切需要解決的問題。應當抓緊制訂相關的規則，例如可以按照在農村和城市居住的時間等標準進行細分來確定，要加快戶籍制度改革，對事實上已經長期在城市工作和生活的農民工，要儘快納入城市公共醫療衛生保障的範圍中。

四、建立和完善農村基本的救濟制度

我國農村救濟體制的基本框架是在計劃經濟時期形成的，許多傳統的救濟手段被承繼沿用至今。儘管近些年來進行了某些調整和改革，但從體系建設的角度來看，仍然存在許多不足：一是救濟標準偏低，無法滿足當前的生活需要。二是救濟款項不能按時發放。三是界定救濟對象很困難，新的優撫對象很難進入救濟範圍。

1、改革舊的救濟方式，建立新的與市場經濟相適應的救濟系統。通過整合，搭起農村社會救濟制度的框架，通過創新，要形成個人、政府、社會多方面的救濟款籌集渠道，滿足農村貧困群體多層次的救濟需求。

2、救濟制度要突出重點。就我國目前的情況來看，農村社會救濟的重點主要有兩個方面：其一，對遭受自然災害後的農村災民的生活救濟。同城鎮相比，我國農村的防災、抗災和救災能力脆弱，因各種災害而陷入困境的農民數量大。因此，災民的生活救濟應當成為農村保障的重點。其二，對農村貧困人口的生活救濟。我國農村目前尚有數以千萬計的貧困人口，這些農村貧困人口連基本的溫飽都難以維持，急需政府和社會給予必要的生活救濟。

3、把農村基本的救濟制度納入法制軌道。法制化是社會救助工作制度化、規範化的保障。目前，農村救濟工作不僅存在很多問題，而且也面臨著許多新情況，亟待在政策和體制上加以改革、調整。如稅費改革後農村特困戶救濟和五保戶供養資金的來源問題，農村特困戶的醫療、住房、教育等救助問題，這些都需要在相關的法律和行政法規中予以明確，使之得到切實的法律保障。

五、切實保障農民對土地的長期使用權

土地是廣大農民最主要的財産，最基本的社會保障。賦予農民長期而有保障的土地使用權，是政府為廣大農民提供的最主要的公共産品，要把政策規定、合同約定的農民的土地承包經營權法定為農民長期而有保障的具有物權性質的土地財産權利。

1、確保農民對土地使用的處置權利。在土地財産權利制度不甚規範和不夠穩定的條件下，培育和發展農村土地市場，就必須始終尊重農民的市場主體地位和自主決策權，讓農民在法律規定的範圍內自主選擇土地流轉的形式和對象。在土地資源配置上堅持以農戶為主體，農戶自願、有償的原則，由農戶與進入農業的公司、企業直接談判做出決策。要依法引導進入農業的公司、企業因地制宜地選擇土地資源配置方式。要杜絕土地流轉中的侵權現象。

2、要改變公用地徵用過程中價格偏低的狀況。在公用地徵用上，法律上的規定是籠統的，給農民以“適當的補償”在操作中沒有一個標準的參照係，有的地方政府往往將土地補償費用壓低，並且在土地補償費用不到位的情況下就開始徵用土地，使失去土地的農民的生活難以妥善安置。因此，國家一定要規範土地轉讓過程中的價格形成機制，大幅度提高土地徵用的補償費用。

3、要保障農民土地使用關係變更中的談判權。農民在土地使用關係中談判權的缺失是他們的土地財産權屢受侵害的重要原因。首先，要從法律上保障農民的土地談判權，任何單位和個人不得剝奪這種權利。其次，要切實實現村民自治，使鄉村基層組織替農民説話。第三，要提升鄉村農民組織化程度，讓農民在法律的許可之內建立自己的組織，解決農民談判能力缺位的問題。

六、完善農村基本的義務教育制度

實現城鄉協調發展，全面建設小康社會，應當嚴格保證農村義務教育的落實。據我院對海南省3個鄉鎮“農村適齡學童和家庭主要勞動力的受教育情況”的調查表明，小學教育程度者佔37.5%，初中教育程度者佔45.7%，高中教育程度者佔15.5%，文盲佔1.3%。這説明，有些農村地區九年制義務教育還遠沒有實現。這是一個十分嚴峻的問題。

1、中央財政要大力支援農村義務教育。在農村義務教育總投入中，財政預算內教育投入嚴重不足。1994—2000年，預算內農村義務教育經費佔農村義務教育經費總額的比重為57.7%。從各級財政教育投入分配格局看，中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負擔農村義務教育經費的責任；縣、鄉政府財力薄弱，卻承擔了義務教育經費的絕大部分。這説明，在我國現行體制下，中央和省級政府在發展農村義務教育方面承擔的責任太少，實際上鄉鎮政府和農民群眾承擔了主要責任，這一方面導致相當多地區的縣、鄉財政難以支撐，嚴重影響了農村義務教育的發展，另一方面導致農民的教育負擔過重。

2、要動員全社會力量支援農村義務教育。農村義務教育的普及是一項系統工程，需要全社會的共同關注和支援。尤其在當前我國的教育制度尚不完善的情況下，多種形式的社會助學還能夠起到重要的補充作用，要大力倡導。

3、要賦予農民工子女和城市居民同等的教育權利。在傳統城鄉分治的政策框架內，城市教育體制事實上將農民工子女排斥在城市教育門檻之外。城市學校有各種各樣的規定，對農民工子女收取比城市學生多得多的額外費用，而農民工的收入本身就很低，無法保證其子女在城市正常讀書。要儘快取消一切對農民工子女有關教育方面的歧視性規定。

七、要確保農民最基本的人身權利

近些年，由於農村利益關係的變化和農村經濟糾紛的增多，對農民人身傷害和侮辱的事件屢見不鮮。保障廣大農民的人身安全是最基本的公共産品，各級黨政機關有責任在這方面為農民提供有效的公共服務。

1、各級政府部門要依法行政，對侵犯農民人身權利的人要實行黨紀國法的制裁。一些地方政府機構甚至執法部門，無視憲法的尊嚴，對農民和農民工採取簡單粗暴的工作方法，擅自對農民進行禁閉、肢體殘害、侮辱等做法。有的鄉鎮幹部還與地方流氓惡勢力相勾結，共同對付那些“不聽話”的農民。這些做法將基層政權推向了農民的對立面，嚴重地損害了黨和政府的聲譽。

某些鄉鎮幹部和執法人員有恃無恐侵害農民財産和人身權利的行為，絕不僅是“工作方法簡單”、“工作作風粗暴”的問題，而是典型的違法犯罪行為，必須繩之以法。應儘快建立一系列符合實際的機制，比如農民組織、法律援助機構等，確保農民有能力、有渠道依據法律對這種現象進行申訴和控告。要糾正各級政府中與憲法和法律本意相抵觸的慣例、規章制度和做法。要堅決查處司法和行政執法人員實施的非法拘禁、非法搜查、刑訊逼供、暴力取證、報復陷害、徇私枉法、枉法裁判等案件，保護農民群眾的人身權利不受侵犯。

2、發揮鄉鎮人大的監督作用，實現基層政權民主制度創新。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對鄉鎮人大的職權明確規定要保護公民的人身權利。但從目前許多地方農民人身權利受到基層政府侵害而無人問津的情況看，鄉鎮人大的職能作用，尤其是監督作用並未得到有效發揮。個別鄉鎮黨委、政府負責人唯我獨尊，民主與法制觀念淡薄，鄉鎮人大實施監督的環境欠佳；部分鄉鎮人大不願監督、不敢監督。要切實改進鄉鎮人大的工作，強化對鄉鎮權力運作的監督，擺正人大和黨政機關的位置，實現基層政權民主體制創新。

3、提高農民法律意識。積極開展送法下鄉活動，加強法制宣傳教育工作，增強農民的法律意識，運用法律武器保護自己的人身權利不受侵犯。與此同時，要儘快在農村建立法律援助機制。

八、要保障農村基本公共産品供給的有效性

1、給農民基本而有保障的公共産品，保障的主體是中央和省兩級政府。以醫療和教育為例，公共衛生和基礎教育作為全國性公共産品，應當由中央政府通過轉移支付來提供。由於我國地區之間、城鄉之間在經濟與公共衛生、教育發展水準上存在著嚴重的差異，貧困地區縣、鄉兩級政府財力十分有限，財力集中于中央財政和省級政府。中央政府有義務通過政府間的財政轉移支付，支援貧困地區基本醫療和義務教育的發展。中央和省兩級政府作為農村基本公共産品的提供主體，是保障的最重要條件。

2、農村公共産品的提供必須有法律的保障。農村的基本公共産品要逐步立法，使之制度化、法律化。一方面要認真貫徹國家已有的相關法律；另一方面要修改不適應新形勢的法律法規，還要細化和完善相關的法律法規。要逐步加快制度化、法制化的步伐。如：農村公共衛生條例；農村義務教育實施條例；農村土地承包法實施細則；農村最低生活保障制度等，各省根據實際情況，提出保障標準。

3、農村基層政權組織是農村公共産品的具體執行者。適應農村改革新階段的需要，要加快鄉一級政府改革，以為農民提供基本公共産品提供組織保障。（中國改革論壇網供稿）

中國網 2003年7月31日