我國加入ＷＴＯ，改革開放進入新階段。從一年多的實踐以及從未來幾年的分析看，政府的改革將是改革的重點之一。這是中國市場化改革進程的需要，是加入ＷＴＯ的需要，更是改革深化的需要。我國市場經濟進入到今天，特別是加入ＷＴＯ以後，我們要按照國際通行的經濟規則辦事，要從制度安排上改變計劃經濟條件下或者徹底改變計劃經濟的“遊戲規則”，最重要的是政府角色的根本轉變。例如，第一，政府扮演的某種市場主體的角色要改變。到目前為止，國有壟斷部門和國有經濟部門，政府還在扮演著部分的主體作用。第二，政府的職能要轉變。我們一再講政府要履行公共職能，什麼叫公共職能？制定規則、執行規則就是公共職能的主要內容。第三，在中國經濟轉軌進入到今天，無論是政府的角色轉換、作用發揮，以及當前社會穩定的需要，都把政府改革提到比企業改革更為突出的位置。為此，我把新階段的政府改革概括為三個需要：加入ＷＴＯ的需要；中國市場化改革進程的需要；改革不斷深化的需要。

    我們實行的是一條漸進改革之路，並取得了很大成功，然而也遺留了不少的問題。漸進改革的特點是：１、由外（體制外）向內（體制內）推進。傳統體制的核心部分尚未真正觸動；２、由易到難。淺水區可以摸著石頭過河，現在的體制改革進入深水區。後面剩下的都是以重大利益關係調整為主要任務的改革攻堅戰，尤其是國企改革和政府改革；３、由上而下。以往是政府主導之下放權讓利，現在需要政府自身的改革，那麼現在主要由誰來推動這個改革；４、先經濟後政治。我國的政治體制改革已滯後於經濟改革，這是一個客觀事實。再不改，既影響發展，也影響穩定。

    隨著市場化改革的深入，中國民私營經濟的崛起，中等收入群體不斷形成和擴大，勞動力市場的發育，各種市場交易、自由遷徙以及建立在此基礎上的市場化組織和社會性組織規模的日益擴大，各個社會群體都一方面希望政府放棄對某些領域的人為限定和控制，另一方面又希望政府提供他們所迫切需要的公共服務。這是改革的必然邏輯。

    二、政企分開已越來越迫切，也越來越具複雜性

    政企分開的問題，我們從改革一開始一直提到今天。為什麼政府的職能轉變一直滯後？這固然與傳統計劃經濟體制因素有關，同行業協會等社會組織發育滯後有關，但深刻的原因在於，某些行政權力擴大的背後隱藏著政府部門的自身利益。分析某些腐敗現象不斷蔓延的原由，不難發現，腐敗案件的頻發與行政權力的授予和使用機制不健全有關，與缺乏民主監督和缺乏對行政權力的制約有關。這就使得改革的某些既得利益集團反過來成為進一步改革的阻力。在利益的主導之下政府的職能轉變是非常困難的。

    問題已經看到了：一定程度的國家權力部門化、部門權力利益集團化也是一個不爭的客觀存在。某些體制性和制度性腐敗在不斷蔓延，社會貧富差距有所擴大，近１０年來的“三農”問題積重難返。我們面臨越來越多、越來越複雜的經濟社會問題，改革面臨著越來越大的壓力訴求和越來越高的理性期待。

    出路在哪兒？十六大報告講的特別清楚，就是要加強對權力的制約和監督，建立結構合理、配置科學、程式嚴密、制約有效的權力運作機制，從決策和執行的環節，加強對權力的監督，保證把人民賦予的權利真正用來為人民謀取利益。

    三、行政改革、政府改革、政治體制改革

    何謂“政府改革”？目前的政府改革實際上是行政改革，或是政務改革。政府改革，説到底是政治體制改革。就是走向公共政府，走向服務型政府（在電子政務中乾脆使用“客戶關係管理”的概念）。有人認為，中國目前的改革僅限于政務改革或行政改革，甚至只停留在機構改革層面上，而非政府改革。實際上，現在的政治體制改革涉及整個社會秩序的擴展與重建，需要平衡各個利益群體的利益要求，需要越來越高超的政治技巧和技術支援。所以我也贊成“政府治理”、“政府制度創新”這兩個比較中性的概念。從總體上説，目前我國的政府結構及整個政治體制本來不是為建立一個市場社會而設計和組建的。從一個傳統計劃社會中的政府到現代市場經濟社會中的有效政府，這個過程有人也叫“政府改制”，也有人叫“政府再造”。這已具有體制轉軌的特色。我認為，行政改革、政府改革、政治體制改革這三個概念是層層遞進的關係。這麼看，“政府改革”的提法比旨在提高效率的“行政改革”已經進了一步。

    四、研究政府改革的重大問題

    政府改革涉及的問題很多，也很複雜。我認為，以下的４個轉變是當前和今後政府改革應當著力解決的重大問題。

    １、從政府主導型經濟向市場主導型經濟轉變。從政府命令型經濟到政府主導型市場經濟，再到市場主導型市場經濟，這反映了我國市場化改革的大過程。東亞國家，例如日本、南韓過去在很大程度上實行的是政府主導型的市場經濟，南韓為此付出了沉重的代價，日本小泉內閣提出了結構改革的概念。適應ＷＴＯ的需要，總結政府主導型市場經濟的實踐經驗，我國應當儘快地從政府主導型市場經濟向市場主導型的經濟發展方面轉變。

    ２、從優先經濟目標向優先社會目標轉變。政府能否在經濟的持續增長中有效地發揮作用，現在的實踐看得很清楚，關鍵看能否妥善解決失業問題、收入分配問題、社會信用和市場秩序問題等等。這些問題解決得好，經濟發展就有了可靠的社會環境，這些問題解決得不好，經濟的增長就會有困難。

    ３、從審批型經濟向服務型經濟轉變。應當進一步大幅度的削減行政審批，促進生産要素的流動，使各種生産要素在市場競爭中優勝劣汰，優化組合。正確處理政府與企業、政府與市場、政府與社會仲介組織的關係，將政府管不了、管不好或者不應當管的事情，交給市場主體和仲介組織去做。政府的主要作用是完善立法，推動政府工作的法制化，規範市場經濟條件下的財産關係、信用關係和契約關係，維護市場秩序，保證公平競爭，建立和完善社會保障制度和社會服務體系等社會公共産品和公共服務，並且通過電子政務等手段，實現政務公開，政情公開。

    ４、從行政控制體制向依法行政型體制轉變。我國的行政管理體制具有自上而下的控制型特點。適應加入ＷＴＯ的要求，應當加快社會主義市場經濟的法制建設，嚴格依法行政，為確保市場競爭的公平，政府應該加強公正嚴明的立法和執法，規範社會各角色的行為，懲治違法行為。（作者為中國（海南）改革發展研究院執行院長）

    中國經濟時報 2003年4月18日