一、WTO法律國內適用的兩層涵義：WTO法律的國內適用是指國內法院能否將條約作為可以直接適用的國內法律淵源。從國外通行的看法和做法來看，WTO法律的國內適用是從兩個角度進行衡量的，即一方面，個人或者法人能否直接援引WTO法律的具體規定在國內法院提起訴訟，尋求司法救濟；一方面法院能否直接援引WTO法律作為裁判依據。二者相輔相承。
用於表述WTO法律國內適用（包括在區域組織或者其他獨立關稅區成員內的適用）的術語很多，如“self－executing”（自動實施）與“non－self－executing”（非自動實施）、“directlyapplied”、“directeffect”（直接效力）、“invocability”（可援引性）、“theprivatejusticiability”（私人可訴性）。這些用語雖然各不相同，但在表述WTO法律的國內適用時，其涵義大同小異。
西方法律文獻在論述WTO法律乃至整個條約法（國際法）的適用時，基本上都是以訴權和法院為坐標，如WTO法律是否直接適用，就是通過國內個人或者法人能否依據條約提起訴訟，以及法院能否依據條約裁決案件等標準來進行衡量的。之所以如此認識，乃是與現代法治觀念直接相關。首先，法院是法律的最終解釋適用者，是法律解釋和適用的核心。在現代法治社會和分權架構中，司法權是由法院通過解決和適用法律而行使的，無論私法救濟（民事訴訟）還是公法救濟（司法審查和刑事訴訟），法院在解釋和適用法律上具有專屬性和最終性，即法律解釋和適用專屬於法院，且法院的解決和裁決為最終的（final）法律解釋和裁決。法院在解釋和適用法律上的專屬性和最終性，是為了實現和維護法律的統一性和權威性。如果法律的最終解釋權出自多門和各行其是，或是法院的終審判決不能有確定效力，法律的統一性和權威性難以得到保障。其次，訴權與私權關係密切。條約的國內適用主要是解決私人（個人、法人和其他組織）是否能夠依據條約享有和保護自己的權利，也即條約與私人權利是否有直接關係，而訴權則是保護私人權利的最有效的基本途徑，所謂“無救濟即無權利”或者“無權利則無訴權”（無利益者無訴權），都表明瞭兩者之間的依存關係。在我國，由於法院為國內法律適用的最終環節，WTO的法律適用最終體現為司法適用或者法院適用，本文基本上也是以法院適用為論述的立足點。當然，行政執法機關對WTO法律的適用本身屬於司法審查的範圍，其適用原理可準用司法適用。
WTO法律無疑具有法律效力，但法律效力與其國內適用並不相同。WTO法律在下列三種不同的層面上具有法律效力：它在國際公法層次上對所有成員具有約束力，決定成員的經濟行為；它影響一些國家間的組織的法律秩序，如歐盟和北美自由貿易協定；在成員國內法中具有法律效力。通常所謂的WTO法律適用主要是就其在成員國內法中的法律效力而言的。
WTO法律的國內適用是指國內法院能否將條約作為可以直接適用的國內法律淵源。從國外通行的看法和做法來看，WTO法律的國內適用是從兩個角度進行衡量的，即一方面，個人或者法人能否直接援引WTO法律的具體規定在國內法院提起訴訟，尋求司法救濟；另一方面，法院能否直接援引WTO法律作為裁判依據。該兩層含義是相輔相承的，因為私人如果不能依據WTO法律享有訴權，也就無從發動訴訟程式，從而不存在法院裁判適用問題。
二、WTO法律能否在國內直接適用：各成員國對WTO法律幾乎都否定了其直接適用性，在適用的態度上達到了空前的統一。從我國加入WTO的有關法律文件來看，我國無疑堅持了WTO法律不能直接適用，但似在特殊的情況下又承認其特殊的直接適用效力。
（一）各成員的適用態度及其原因分析
在國際法理論上，條約的國內適用有一元論和二元論的説法。一元論主張條約為國內法源的組成部分，具有國內法效力，可以直接適用；二元論主張國際法與國內法為相互獨立的法律領域，國際法不能在國內直接適用。但是，具體到條約的國內司法適用實踐，其情況就錯綜複雜了，不是一元論和二元論能夠簡單地解釋的。例如，美國對條約的國內適用從來都是因條約而異的，取決於立法規定和法院判決的個案分析。大多數大陸法係國家原則上採取一元論，但幾乎都拒絕WTO法律的直接適用。
國家在決定其締結或者參加的條約在國內適用時，可能會考量多種因素，其中既有政治和政策的因素，又有技術的因素。從政治或者政策因素來看，條約能否直接適用取決於國內的憲法和法律規定、對國家主權的認識、對外關係等因素。從技術因素來看，條約能否直接適用取決於條約的內容和語言等是否適合直接適用，是否具有直接適用的法律屬性。例如，美國法院通常根據個案決定條約是否能夠自動實施，其所考慮的因素主要是：條約使用的語言；實施條約的具體情況；條約的類型；條約的內容；條約的歷史；條約的目的；締約方對條約的實際解釋，即締約方實際上是如何適用的。在歐盟，條約是否直接適用，取決於條約規定的“法律完善性”（legallyperfect），即其措辭是否清晰明白和具有可操作性，是否明確地賦予私人權利，而如果措辭含糊不清和需要對權利主體作出進一步界定，就需要通過轉化法律或者實施立法加以實施，而不能直接適用。
WTO法律體系龐雜、內容豐富，但其許多協定和其他法律文件的規定又是非常明確和具體的，反傾銷法典和TRIPS協定，甚至有些條約明確規定了私權利，如TRIPS協定。如果按照適用國際法的常規做法，許多成員完全可以決定其直接適用。但是，各成員對WTO法律的適用態度卻一反常態，幾乎都否定了其直接適用性，在適用態度上達到了空前的統一，而且，還往往旗幟鮮明地專門宣佈其不能直接適用。例如，1994年12月8日，美國總統克林頓簽署了《烏拉圭回合協定法》，該法對美國批准和實施WTO協定以及國內法律的相應修改作出了詳細具體的規定，且開宗明義地規定了“協定與美國法律和州法律的關係”，其中規定：“在發生衝突時美國法律優先。烏拉圭回合協定的任何規定以及任何此種規定對任何人或者情況的適用，如果與美國的任何法律不一致，即不具有效力”；“任何州法律或者此種州法律的適用，均不得以其與烏拉圭回合協定的規定或者適用相抵觸為由，而被宣告無效，除非採取了宣告此種法律或者適用無效的行動”。歐盟理事會1994年12月22日《關於代表共同體締結烏拉圭回合代表團談判達成的協定的決定》，明確地排斥了WTO法律的可訴性，即“……根據其性質，建立世界貿易組織協定，包括其附件，不能由歐盟或其成員國的法院直接援引”。儘管這種宣言不是立法，沒有制定法的法律效力，從分權角度來看歐洲法院可以不受其拘束而承認WTO法律的直接效力，但迄今為止歐洲法院及歐盟成員國法院都完全尊重理事會關於WTO協定不能直接適用的宣言。例如，在英國的lenzing一案中，原告lenzing因不服專利局撤銷其專利而請求司法審查，要求法院按照TRIPS協定撤銷專利局的決定，並主張TRIPS協定對歐盟及其成員國具有約束力，因為其條文精確明白和無條件地賦予了個人權利，可以直接適用。審理此案的Jacob大法官指出，TRIPS協定是WTO協定的組成部分，而歐盟理事會和歐盟成員國均簽署了WTO協定，但歐盟理事會在其宣言中否定WTO協定的直接適用，因而歐洲法院不能直接適用該協定，成員國法院也是如此。
WTO各成員在否定WTO法律的直接適用上採取高度一致的態度，這種現象是非常特殊和發人深思的。我國一些論者主要從技術角度分析其原因，如WTO法律的條文繁多和背景複雜，其規定存在涵義模糊和彈性很大，法院直接適用有難度，等等。其實，就WTO法律的國內適用而言，對成員的態度有決定性作用的不是技術因素，而是政治和政策因素，對此許多國家或者區域組織是直言不諱的。首先，WTO法律能否直接適用具有很強的政治敏感性（politicalsensitivities），各成員否定其直接適用是為了尋求貿易力量和貿易政策的平衡，發達國家更是如此。例如，歐盟委員會在對歐盟理事會決定草案的解釋備忘錄中，道破了採取此種態度的天機：“重要的是，WTO協定及其附件不具有直接效力，即包括自然人和法人的私人（privateindividual）不能在國內法中援引之（invokeit）。眾所週知，美國和我們的許多其他貿易夥伴將完全排斥此種直接效力。如果在共同體批准文件中不對此種排斥適用作出明確規定，共同體和其他國家在實際履行義務中將會産生重大的不平衡。”就是説，在歐盟的貿易夥伴缺乏同樣的態度的情況下，其結果是在貿易力量上導致嚴重的不平衡和不公平。例如，美國在其立法中特別規定拒絕直接適用，如果WTO法律可以在歐盟法院直接實施而不能在美國法院直接實施，將是不對稱和不合適的（oldandundesirable）。其次，WTO法律涉及的範圍非常廣泛，甚至是前所未有的廣泛，對成員國內外經濟貿易關係影響太大，各國在適用時不能不審慎從事和深思熟慮，否定其直接適用而採取轉化適用，可以為國內實施尋找較好的緩衝方式和橋梁，具有較好的屏障。而且，是否直接適用是與WTO法律的實施程度直接相關的，即直接適用的實施力度要大得多，但各國對條約的實施態度往往不會像實施國內法律那樣堅決，夾雜著種種因素，有時在觀望有時則擔心，自己不折不扣地實施了，其他成員卻做不到，豈不吃虧！吃虧就是所謂的貿易不平衡。
條約的效力強度取決於多種因素，WTO法律確實在增強其效力和可操作性中苦心孤詣，且為此而碩果纍纍和成就驕人。如其刻意規定的國內司法審查、爭端解決等措施均旨在力圖增強其實施效果，且《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》對成員遵守WTO法律提出了一般性的明確要求。但是，出於對成員主權的尊重和各國情況的差異，WTO協定對國內實施方式並未強求一律，體現了其國際公法的一般屬性。因此，WTO對實施的重視程度和制度設計比一般國際公法有顯著改善，但並未發生質變。由於直接適用的條約效力更強，WTO法律不能直接適用，説明其在效力層次上仍未脫出一般國際公法的窠臼。為增強WTO法律的實施效力，歐盟一些專家甚至指出，“在歐盟及其貿易夥伴中，政治敏感性毋庸置疑地影響著WTO的進一步法律化（legalising）。歐盟、美國和日本等國家在將來可以達成一項協定，在對等的程度內允許私人直接援引GATT／WTO規則在其各自的國內法院提起訴訟。當然，在可預見的將來，尚無此種趨向”。
（二）我國對WTO法律的適用態度
我國憲法和條約法的規定多限于條約類型和締結程式等內容，對條約在國內的法律屬性、具體適用以及位階等操作性較強的內容未作規定。訴訟法和民事基本法都原則性地規定，我國締結或參加的國際條約與我國法律有不同規定的，適用國際條約的規定，但聲明保留的條款除外。該規定採取的無疑是一元論，即賦予國際條約國內法地位，可以作為起訴和裁判的直接依據，行政執法機關也可以依據國際條約查處案件。例如，80年代商標管理機關曾直接依據《保護工業産權巴黎公約》制止國內企業使用香檳酒的名稱，以保護法國的地理標識。但是，由於WTO法律過於複雜和對經貿關係甚至其他國內生活影響太大，其如何在我國國內適用引起了空前的廣泛關注。據稱，在入世談判的最後階段，有些WTO成員曾建議我國確認WTO協定具有國內法地位，可以直接適用；在國內法與WTO協定有關規定不一致的情況下，優先適用WTO協定的規定。但是，我國談判者沒有接受這種適用方式。值得特別注意的是，從我國加入WTO的有關法律文件來看，我國無疑首先堅持了WTO法律不能直接適用，但似在例外的情況下，又承認其特殊的直接適用效力。
首先，WTO法律不能直接適用。這是原則。
中國加入WTO議定書指出，中國要實施WTO協定，而該議定書也是WTO協定的組成部分，在此履行協定義務（直接受法律約束）的法律主體是中國而不是中國的主管機關。《中國加入（WTO）工作組報告》（REPORTOFTHEWORKINGPARTYONTHEACCESSIONOFCHINA）第67條指出：“中國代表指出，中國始終都是以善意方式履行其國際條約義務。根據憲法和條約締結程式法，WTO協定屬於需經全國人大常委會批准的‘重要協定’。中國將確保其有關或者影響貿易的法律和法規與WTO協定和中國的承諾相一致，以充分履行其國際義務。為此，將在完全遵守WTO協定的情況下，通過修訂其現行國內法和制訂新法律，以有效的統一的方式實施WTO協定。”這段話分層次地充分表明瞭我國實施WTO法律的態度。首先，實施包括WTO協定在內的國際條約是中國的國家義務，這種義務是國際公法上的義務，而中國是一以貫之地誠信履約的國家。其次，中國並未承諾WTO法律在國內的直接適用效力，而只是承諾對其進行間接適用，即在遵守WTO協定的前提下，通過修訂現行國內法和制訂新法律的方式實施WTO法律。當然，這只是我國的原則態度，如何在國內法中理解和適用WTO法律，仍然具有許多值得探討的問題。
就我國法院而言，WTO法律不能直接適用具有兩層含義：一方面，任何個人、法人和其他組織不得直接援引WTO法律條文向法院起訴，包括提起民事訴訟和行政訴訟，不得以他人的行為違反WTO法律某條文而請求損害賠償，也不得以某某行政行為違反WTO法律而提起行政訴訟；另一方面，法院在裁判文書中不得援引WTO法律條文作為裁判依據。在與WTO有關的國內法律爭端中，法院只能依據現行的國內法律裁判案件，即使國內法的具體條文與WTO法律規定相抵觸，法院也不能拒絕適用國內法而援引WTO法律進行裁判。同樣，行政執法機關也不能依據WTO法律從事執法活動，如智慧財産權主管部門不能依據TRIPS協定查處智慧財産權侵權行為。其法理根據是，在我國承諾只就WTO法律進行轉化適用（轉化成國內法後再適用）的情況下，WTO法律不再是國內法的組成部分，也即不是獨立的國內法律淵源。換言之，WTO法律在我國構成了一個獨立於國內法之外的法律體系，其所約束的法律主體為中華人民共和國，只能約束國家（如約束立法機關）和産生國家責任，而並不直接約束在中國發生法律爭端的個人、法人或者其他組織，法院也只具有適用國內法的義務。
既然WTO法律不能納入國內法律體系，其與國內法之間就不存在位階上的關係。即使國內法與WTO法律相抵觸，國內法院和行政執法機關也只能受國內法的約束。
其次，WTO法律在特殊情況下可以直接適用。這是例外。
《中國加入（WTO）工作組報告》第68條指出：“中國代表確認，行政法規、部門規章和其他中央政府措施將及時頒布，以在相關的時限內完全履行中國的承諾。如果行政法規、部門規章或者其他中央政府措施在此種時限內不能到位，主管機關仍然履行中國按照WTO協定和議定書承擔的義務。中國代表進一步確認，中央政府將及時修改或者廢止與中國按照WTO協定和議定書承擔的義務不一致的行政法規或者部門規章。”這段話似可理解為，在行政法規、部門規章或者其他中央政府措施在承諾的時限內不能到位時，承擔實施WTO法律義務的主體即為主管機關（authorities），也即WTO法律在此時就具有可由主管機關直接實施的意義，主管機關被置於直接實施WTO法律的第一線。之所以説這是一種例外，是因為我國基本上已按照承諾制訂相應的行政法規等，發生直接適用的情況應該極為罕見。當然，這種解釋只是一種文意解釋，其本意是否如此，取決於有權部門的解釋。
三、WTO法律的國內間接適用：在條約不能直接適用時，同一解釋原則是國際上普遍承認的替代適用方式（alternativemethodofenforcement），即法院雖然不能直接援引條約規定，但可以衡量發生爭議的行為甚至國內法律（解釋）是否與條約相符，以此作出法律適用上的判斷。為此，這種適用方式又被人稱為“相符性審查”（acompliancereview）。
WTO法律在國內不能直接適用，並不意味著其與國內司法和行政執法的法律適用沒有關係，而仍然關係甚大。這種關係主要是由同一解釋原則所架設的，即WTO法律可以作為解釋國內法律的依據和法理（筆者已于2001年10月14日《法制日報》另有專文探討，在此不贅）。因為，儘管國家是WTO法律的主體，但確認WTO法律在國內的實施，法院和行政執法機關仍然責無旁貸，其對法律的解釋和適用應當儘量避免與WTO法律相抵觸，以免將國家置於背信違約的境地。而且，我國加入WTO有關法律文件也體現了這種間接適用的精神，如《中國加入（WTO）工作組報告》第75條指出，在國內適用貿易制度不統一的情況下，“主管機關將迅速按照中國法律規定的救濟措施作出處理，並考慮中國的國際義務和提供富有成效的救濟的需要”。
在條約不能直接適用時，同一解釋原則是國際上普遍承認的替代適用方式（alternativemethodofenforcement），即法院雖然不能直接援引條約規定，但可以衡量發生爭議的行為甚至國內法律（解釋）是否與條約相符，以此作出法律適用上的判斷。為此，這種適用方式又被人稱為“相符性審查”（acompliancereview）。以歐盟為例，如果歐盟理事會反傾銷稅條例（即徵收反傾銷稅的行政決定）提到了WTO反傾銷法典，當事人為此提出其反傾銷措施與WTO反傾銷法典不相符的指控，歐洲法院將予以審查。如果歐共體進口國海關實施一項反傾銷稅，當事人對該稅可通過提起司法審查的行政法方式進行指控，國內法院也可以參考WTO反傾銷法典審查其國內反傾銷措施。因此，有人又將其稱為“條約遵守審查”（treatycompliancereview），甚至還稱為“間接的直接適用”（indirect，directeffect）（這種説法雖形象卻差強人意）。
我國是負責任的大國，有決心和有能力履行加入WTO的承諾。我國已經和正在按照WTO協定和我國的承諾清理、修訂和制定法律，加入WTO之後國內法與WTO法律相抵觸的情況基本上不會發生和存在。但是，與其他法律一樣，與WTO法律有關的國內法也難以完全避免抽象原則、涵義模糊或者存在漏洞等現象，而且，法律條文都是經由解釋進行適用的，如何解釋相關法律規範與履行WTO法律直接相關。因此，WTO法律仍然與國內司法適用息息相關。對此可以從以下方面加以考慮：一是如果與WTO法律相關的國內法律規範清晰明白，法院直接適用該規範而無需顧及其背後的WTO法律，但其解釋的結果如與WTO法律顯然抵觸，則要儘量通過善用解釋方式以避免這種抵觸，因為法院可以推定立法機關無意制訂與WTO法律相抵觸的國內法律；二是如果有關的法律規範含糊不清或者存在歧義，法院應當按照與WTO法律含義相一致的方式進行解釋，即以WTO法律的精神解釋國內法；三是如果有關的WTO法律尚未在國內法中得到轉化，法院裁判與此相關的國內法律爭端時，可以將WTO的相關法律規定作為法理，在裁判案件中予以適用。當然，如果前引《中國加入（WTO）工作組報告》第68條可能理解為在法律出現空白時可直接適用WTO協定和我國承諾，那就要另當別論，而不再僅僅是作為法理適用的問題了。此外，需指出的是，法院不能將WTO法律條文作為裁判依據，主要是指不能援引其作為裁判主文的直接法律根據，而在裁判理由中闡述WTO的法律及其與國內法的關係，似無不可，將WTO法律作為解釋依據和法理時，更需如此。
由於WTO法律可以作為國內法院的解釋依據和法理根據，如何解釋WTO法律必然成為司法中不能回避的問題。對此，可以參照國際條約的習慣解釋方法和國外的經驗做法，如WTO法律條文的字面涵義、立法意圖、立法史（起草記錄和談判過程）、外國的判例和做法。這就對法官的知識水準和眼界提出了很高的要求。
由於法院對WTO法律的間接適用，主要是為了確保國內法律適用不與WTO法律相抵觸，從而避免可能發生的國際經貿爭端，而且，如前所述，WTO的法律適用具有很強的政治敏感性和政策靈活性，存在著諸多權衡因素，因而法院在間接適用WTO法律中責任重大，不可因不能直接適用而掉以輕心。
（作者單位：最高人民法院行政審判庭）
《法制日報》 2001年12月16日
