一、擴張性財政政策退出的時機已經成熟

中國經濟基本走出通貨緊縮，進入新一輪上升期，經濟自主增長的能力明顯增強。但是投資、信貸增長偏快，結構性矛盾突出，通脹跡象開始顯現。對此，貨幣政策選擇了適度從緊的取向。部分地區和行業投資偏熱，很大程度上是由於政府特別是地方政府的行政主導使然。繼續實施擴張性財政政策已經不合時宜。另外，從規避風險的迫切性看，僅長期建設國債就累積達到９１００億元之巨，而且中央財政債務依存度偏高，經濟中積累了大量的或有負債，這些都為財政運作本身帶來不小壓力，因此需要加快調整現行財政政策。

我國當前的財政收支狀況為財政政策調整創造了有利條件：

首先，近年來我國稅收一直保持較快增長。由於經濟持續快速發展，近年金稅、金盾和金財工程全面實施，稅收徵管進一步強化，稅收實際徵收率大幅度提高。今年上半年全國財政收入達到１４３０６．７８億元，比去年同期增加３３５１．７９億元，同比增長３０．６％，完成年度預算６０．７％，這是近年來同期增收最多、增幅最大、完成進度最好的一年。雖然下半年財政收入增幅將放緩如清欠出口退稅，部分偏熱行業引起的稅收增加部分將隨著宏觀調控見效而放慢等，但全年財政收入增加額仍可能達到４０００億元左右。財政收入的快速增長，為壓縮赤字、減發國債和支援改革提供了可能。

其次，近年來積極財政政策逐漸縮小擴張力度，實際上在進行淡出性調整。主要表現在以下幾個方面：１２００４年維持了３１－９８億元的赤字，沒有安排新增赤字。隨著ＧＤＰ的增長，實際的赤字率赤字／ＧＤＰ較之去年有所下降。２長期建設國債發行規模，由２０００～２００２年的每年１５００億，調低到２００３年１４００億，２００４年又減少至１１００億元，並且明確承諾將逐步停發。３２００３年１０月出臺的新出口退稅政策，使出口退稅率在總體上降低了３個百分點。４長期建設國債的投向有所調整，由過去主要用於重點建設項目，擴展至在建重點工程的後續投入、公共項目的欠賬填補和支援亟待進行的重大改革舉措。這些實踐不僅為財政政策進一步調整積累了經驗，而且形成了擴張性財政政策逐步退出的心理預期，這將減少政策調整的難度和阻力。

二、當前財政政策調整的實質：從擴張性政策逐步轉向平衡性財政政策

財政政策一般分為“相機抉擇的財政政策”和“內在穩定器”兩大類。前者又根據不同的宏觀經濟條件和對總需求的不同影響，分為擴張性財政政策、平衡性財政政策和緊縮性財政政策。一般的政策工具包括政府支出、國債和稅收。平衡性財政政策通常指維持財政收支大體平衡，不影響總的社會需求狀況，亦即不應新增政府支出和增發國債及減稅，人為地進行擴張；也不應降低政府支出或增稅，人為地製造緊縮。而所謂自動穩定器，一是指稅收主要是所得稅等直接稅的自動穩定功能，二是指政府部分支出如轉移支付的自動穩定功能。平衡財政政策與自動穩定器屬於不同政策類型，前者是當局的積極行為，可以在不影響總需求情況下，對財政收支進行內部結構調整，採取同幅度對衝性政策組合，比如減稅與減少政府支出組合，或者增稅與增加政府支出組合等。而後者是當局真正的“不作為”，讓財稅制度自動發揮平抑週期的作用。近年來國際上對自動穩定器的調節作用給予較多關注，但是在我國以間接稅主要是增值稅、營業稅等流轉稅為主體的稅制結構下，自動穩定器的作用還很薄弱。

我國宏觀經濟形勢的變化，正應該是平衡性財政政策發揮作用的條件。在總量上，平衡性財政政策對社會總需求不産生擴張或緊縮的影響，維持財政預算收支基本平衡，至少要維持當期預算的基本平衡，逐步削減赤字餘額，不出現新的赤字。在結構上，做到“有保有控”，一方面要控制過熱行業的發展，財政資金從“越位”領域退出；另一方面，支援能源、交通等瓶頸部門和社會保障事業的發展，財政資金轉向公共財政“缺位”領域。實行平衡性財政政策並不意味著政府無所作為，而是強調在穩定社會總需求的前提下，有效地採取對衝性政策組合，努力實現預算平衡，優化支出結構，引導經濟結構調整，促進經濟社會全面、協調和持續發展。

三、“平衡的財政政策”在當前可表述為“適中的財政政策”

對當前我國財政政策調整的名稱選擇，大體上有以下７種主張：１“適度的”財政政策；２“可持續的”財政政策；３“相機抉擇的”財政政策；４“穩健的”財政政策；５“適度從緊的”財政政策；６“結構性”財政政策；７“中性”財政政策。學術界比較多的人同意“中性財政政策”的提法。西方經典財政理論對“中性財政政策”Ｎｅｕｔｒａｌ Ｆｉｓｃａｌ Ｐｏｌｉｃｙ並沒有嚴格界定，一般包括兩層意思：一是經濟自由主義觀點，主張讓市場機制自由發揮資源配置的作用，反對政府干預經濟，影響社會總需求和總供給。二是政府干預主義的觀點，將財政政策定位於擴張性與緊縮性之間，強調在總量上不影響社會總需求。當前我國討論的中性財政政策主要是指第二層意思，其實質與平衡性財政政策是一致的。但是，平衡性財政政策有一個硬指標——預算平衡，而我國當前３１９８億元赤字的削減不可能一蹴而就。馬上轉向“平衡的”財政政策會給人們傳遞過於“嚴格”的信號，容易誤解政策調整的力度和速度。此外，中性財政政策也可能被誤解為政府“無所作為”和“經濟中立”，不利於準確反映當前我國財政政策調整的實質。

名稱選擇上可考慮三個標準：１是否代表了宏觀經濟形勢所需要的政策類型；２是否明確表明政策的作用方向和程度；３是否能準確傳遞政策信號，便於更多的人理解而不引起歧義和誤解。據此，我們建議財政政策的調整取向應為“適中的”，“適”表明漸進和適度的意思，標識了政策的力度，同時也留下了靈活操作的空間；而“中”則表明政策調整的方向，強調不偏不倚，介於擴張和緊縮財政政策之間。“適中的財政政策”這一提法，能體現我國當前財政政策調整的實質是逐步實現預算平衡考慮到削減赤字的漸進性，預算收支平衡應當作為一個中期目標，例如在“十一五”期間達成，並能體現政府在政策調整中將“有所作為”的態度，又能反映政策調整的漸進性特徵，而且能讓更多的人、特別是非經濟學專業人士所理解，基本上可以滿足以上我們提出的三個判斷標準。 （作者盧中原 孟春 陳昌盛：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部 中國社會科學院財貿所）

中國經濟時報 2004年11月30日