“十一五”時期即將到來，各有關部門和研究單位正在抓緊制定“十一五”規劃。從本次開始，原來的“五年計劃”改為“五年規劃”，這無疑是適應體制變化和加入ＷＴＯ新形勢而做出的一個非常關鍵而重要的改動。計劃側重指令性，強調政府的主導作用；規劃則側重指導性，強調市場的基礎性作用。現在的問題是，如何適應名稱的變化，將一些不適時宜的內容也改過來。

制定規劃的主體是政府，推動規劃實施的主體也是政府，因而規劃什麼內容涉及政府的職能範圍。在市場經濟體制下，政府的職能範圍是有限的，超出政府職能範圍的事無須政府去規劃，只須政府創造良好的制度環境，充分發揮企業和個人的積極性和創造性。但如何儘快為企業和個人創造良好的制度環境也是需要規劃的。因此，“十一五”規劃的重點內容無非是兩個大的方面：一是市場不能發揮作用或難以很好發揮作用的領域；二是制度變革或制度環境的建設。

市場不能發揮作用或難以很好發揮作用的領域主要是具有外部性的公共品領域和具有自然壟斷性的行業。所謂外部性是由於産權界定困難或沒有必要而導致邊際私人凈收益與邊際社會凈收益不一致的現象，如環境保護和國防軍工生産的邊際社會凈收益高於邊際私人凈收益，具有正的外部性；排放污染和吸煙的邊際社會凈收益低於邊際私人凈收益，具有負的外部性。在具有顯著外部性的情況下，私人或市場不願幹或幹不好，政府規劃甚至經營就有必要了。公共品是具有非排他性（ｎｏｎｅｘｃｌｕｓｉｖｅ）、擁擠性和不可分性的産品，常常具有外部經濟性（或正的外部性），常常會導致私人“搭便車”，因而單靠市場調節會出現供給不足，因此公共品領域或行業由政府規劃甚至經營就很有必要。自然壟斷主要出現在具有網路性質的行業（如電力、廣播電視、鐵路等），由政府壟斷的一個或很少幾個企業經營更容易獲得規模經濟，若由多個企業經營則容易破壞網路的整體效率，因此在自然壟斷行業也有必要進行規劃。

按照青木昌彥等人的説法，制度變革是各種利益主體之間相互博弈的結果；按照布坎南等人的説法，制度變革是公共選擇的結果。政府儘管是比較特殊的利益主體，但也是利益主體（或經濟人）之一。因此，從長期來説，制度變革是無須政府去規劃的。但是，由於政府是全社會的政府，具有唯一性，政府除了有自身的利益外，還必須代表全社會的利益，而且在較短的時期內政府的選擇行為對制度變革的方向和程度有重大影響。因此，制度變革或制度環境的建設非常有必要納入政府規劃的內容。

具體説來，根據上述分析，“十一五”規劃應重點規劃如下內容：一是人口規劃；二是國土利用和國土整治規劃；三是能源等戰略性資源開採和利用規劃；四是環境保護和污染治理規劃；五是科學研究和重大公共性技術開發規劃；六是教育文化、醫療衛生、福利保障、就業等社會公益事業規劃；七是基礎設施建設規劃；八是具有自然壟斷性質的行業發展規劃；九是法制建設、體制變革（含國企改革、城鄉統一制度和各區域統一市場建設等）和政府職能轉變規劃；十是對外開放進度和國際關係規劃等。不難看出，這十個方面都或者是具有外部性的公共品領域，或者是具有自然壟斷性質的行業，或者屬於制度變革領域。

至於過去“五年計劃”所熱衷的總産值規劃、經濟結構規劃、主導産業規劃、重要産品規劃、城市化規劃、進出口和外資利用規劃等應淡化或弱化，因為這些內容應在統一的制度約束下，主要依靠市場的作用來決定。對未來五年確定明確的ＧＤＰ目標容易導致ＧＤＰ崇拜，容易導致各級政府産生不正確的政績觀（ＧＤＰ應由企業去創造，而不由政府去創造，政府主要應該為企業創造ＧＤＰ而創造制度和政策環境），容易導致以犧牲環境和社會事業去追求ＧＤＰ，不利於落實統籌經濟與社會發展、統籌人與自然和諧發展的新發展觀。一、二、三次産業結構的變化以及三次産業內部結構的變化都應是市場調節的結果，不應人為去規劃。除了重大戰略性産業（如軍工、能源等）和自然壟斷性質的産業外，競爭性産業無須政府去確定主導産業或重點發展産業，競爭性産業的産品更是無須政府去規劃。城市化水準應是城鄉居民在城鄉統一制度下自由選擇的結果，哪種規模的城市或城鎮應如何發展，也應是在公平競爭制度下由各種規模的城市或城鎮自主決定，無須政府去規劃，政府只要規劃好城鄉統一制度和各級城市公平競爭制度的建設進度就行了。進出口和外資利用也應由企業和市場説了算，無須政府過分操心，政府只要為企業進出口和利用外資或對外投資創造好的制度和政策環境就可以了。

這裡需要特別強調的是，雖然十六屆三中全會已對未來一段時期的經濟體制改革做出了決定，但它並不能代替“十一五”時期制度變革或體制改革方面的規劃，因為《決定》有待於“十一五”體制改革規劃去具體落實。在筆者看來，在所有規劃中，最重要的規劃應是制度變革或體制改革特別是其中的政府職能轉變規劃，因為制度是個“綱”，“綱舉”則“目張”，將制度變革規劃好了，其他規劃的實現就有了依託。 （作者李佐軍：國務院發展研究中心産業經濟研究部）

中國經濟時報 2004年10月12日