改革開放以來，我國小城鎮蓬勃發展。截止２００３年，小城鎮總數達４２６２０個，其中建制鎮達２０２２６個，縣城以外的小城鎮鎮區總人口約１．９１億，住戶為５３８４多萬戶。小城鎮快速發展，促進了鄉鎮企業和農村第三産業的發展，改善了部分農民的生産和生活條件，推進了農村城鎮化進程。但在小城鎮快速發展中也存在一些不容忽視的問題，其中一類較突出的問題是小城鎮數量過多、規模過小、佈局分散、檔次較低。這類問題的持續存在，不利於城鎮化的健康推進，不利於土地和資源的集約利用，不利於人口的優化佈局，不利於環境保護和污染治理，必須儘快予以解決。解決這類問題的辦法就是促進小城鎮優勝劣汰。

為什麼不是促進所有小城鎮都發展壯大、而是只讓部分小城鎮發展壯大、同時使另一部分小城鎮逐步淘汰？理由有三：

一是現有絕大多數小城鎮是以鄉鎮政府所在地為基礎産生的，數量太多。我國共有近５萬個鄉鎮，幾乎每個鄉鎮對應一個小城鎮，絕大部分小城鎮的人口規模過小。根據１９９７年國家體改委等１１個部委對全國１８個省市１０３５個建制鎮（包括縣城關鎮）的抽樣調查，非城關鎮鎮區人口規模在１萬人以下的佔６５．７６％，１－３萬人的佔２８．７９％，５萬人以上的佔６％。１９９６年廣東省不包括城關鎮的１５２０個小城鎮，平均人口只有５７００人。小城鎮人口規模過小，無法形成規模效益和聚集效益，不利於提高國民經濟的整體效益。

二是小城鎮的數量和規模受全國總人口的限制。據預測，我國人口總數將在１６億左右達到頂峰，未來城市的數量和規模受這一人口總量的約束。由於大中城市規模效益和聚集效益都較好，在城市化加速推進過程中（根據國際經驗，城市化水準處於３０％—７０％時為城市化加速階段），大部分人口將向大中城市和部分條件較好的小城市聚集。相對來説，小城鎮的吸引力較小。這樣，能留給小城鎮的人口不會很多。如果現有所有小城鎮都平衡發展，勢必出現大部分小城鎮人口規模繼續偏小的局面。

三是小城鎮的發展受土地資源的限制。我國的土地資源有限，集約利用有限的土地資源是我們必須長期堅持的戰略方針。由於小城鎮的規模經濟和聚集效益不如大中城市，發展第三産業的條件不如大中城市，小城鎮必須主要依託第二産業尋求生存和發展，而第二産業的佔地明顯比第三産業多。而且，小城鎮土地的利用效率也較大中城市低。小城鎮的過度分散發展，勢必要消耗大量的土地資源，勢必從總體上降低城鎮化過程中的土地利用效率。因此，從節約土地資源計，也有必要淘汰一部分效率較低、規模過小、産業基礎較差的小城鎮。

小城鎮數量過多、規模過小、佈局分散、檔次較低，並非都是小城鎮本身的過錯，而是有著深刻的制度根源。首先，由於城鄉分割體制依然存在，農村人口和勞動力尚不能向大中城市自由流動和遷移，即使有部分素質較高的農民能“擠”進城去，也往往是門檻很高，成本很大。因此，有很多農民不得已選擇低成本的就近轉移之路，即進小城鎮，這就擴大了對小城鎮的需求。但這種需求只是暫時的，因為隨著城鄉分割體制的逐步打破，這些進入小城鎮的人口將繼續向大中城市轉移。其次，行政區劃體制過於僵硬，行政管理等級過多，也是造成小城鎮數量過多、規模過小的重要原因。每一級政府都要在政府所在地發展城市和小城鎮，而且利用行政區劃和行政手段限制所轄區域內人口和生産要素向外轉移和流動，這就使得那些條件較好的城鎮不能順暢地從周邊地區聚集更多的人口和生産要素，結果導致人口在各行政區域平均分佈或分散分佈。此外，農村基層政府追求本地政績，也對此形成了推波助瀾的作用。

正因為主要是制度原因導致了上述問題，因此應主要從制度變革入手，促進小城鎮的優勝劣汰，具體措施有：

第一，消除人口遷移的制度障礙，使人口在各級城市、城鎮和農村之間合理分佈。消除制度障礙的關鍵是要改革不合理的戶籍制度和城鄉不平等的福利保障制度，歸還農民自由遷徙權和國家福利保障平等享有權。這樣，使那些在城鄉分割體制限制下不得已暫時在小城鎮安身的農民能各得其所地進入各級城市，從而使那些條件較差的小城鎮因人口進一步向各級城市遷移，而逐步從城鎮序列中退出，演變成新的農村居民點。

第二，消除生産要素（勞動力、資金、土地等）流動（或流轉）的制度障礙，使生産要素能在各級城市、城鎮和農村之間合理配置。勞動力是人口的一部分，前述人口遷移的分析同樣適用於勞動力流動，只是勞動力流動還必須強調勞動用工制度的改革。資金的流動和土地的流轉，則應打破地域的限制，打破條塊分割體制的限制，使其按照要素的邊際生産力原則在各地或各所有者之間優化配置。這樣，使那些因受制度限制而不得已暫時配置在小城鎮的生産要素，能流動到最能發揮其作用的各級城市去，從而使那些不能為生産要素提供合理收益率的小城鎮，因失去一些重要的生産要素而遭淘汰。

第三，打破行政區劃限制，改革城市等級管理制度，提高建制鎮標準，賦予部分有潛力的建制鎮較完整的城鎮管理許可權。在城鎮化和小城鎮發展的過程中，應弱化行政區劃的作用，按照市場經濟規律來引導人口和生産要素流動，來確定新興城鎮的選址和規模。為了讓各種不同規模的城市和城鎮能公平競爭，要改革目前的城市等級管理制度。為了減少小城鎮的數量，可考慮適當提高建制鎮的標準。前面主要強調了小城鎮的“劣汰”，這裡還要強調小城鎮的“優勝”。對那些地理位置較好、産業發展潛力較大、輻射力較強的小城鎮特別是建制鎮，要賦予其較完整的城鎮管理許可權。考慮到目前城市等級管理的特點，對有的小城鎮可以賦予其縣級市（或副縣級市）的管理許可權，使其能按照城市發展的規律儘快成長起來。

最後，必須指出的是，淘汰一部分小城鎮並非徹底消滅它，只是讓它從城鎮序列中退出，而演變成農村的重要居民點。農村居民點同樣要根據農村發展的規律，逐步實現現代化。

（作者李佐軍：國務院發展研究中心産業經濟研究部）

中國經濟時報 2004年8月16日