統籌城鄉發展勢在必行

（一）統籌城鄉發展是縮小城鄉差距、解決“三農”問題的需要

改革開放以來，我國經濟雖然取得了高速發展，但城鄉差距並沒有相應縮小，反而在擴大。城鄉居民收入差距從１９８５年的１．７倍擴大到２００２年的３．１倍；城市居民每人平均消費支出與農村居民每人平均生活現金消費支出差距從１９８５年的２．２倍，擴大到２００２年的４．１倍。如果將農民的實物收入、生産性投入和市民的非貨幣收入等因素考慮進來，則目前的城鄉收入差距達到驚人的６倍。而世界多數國家的城鄉收入之比為１．５：ｌ左右，在南韓、中國台灣等國家和地區的經濟起飛時期，城鎮居民收入一般是農民的１４０－１６０％。即使在一些收入分配高度不平等的發展中國家，城鄉居民的收入差距也不像中國這樣大。

城鄉差距的擴大、“三農”問題的形成，都與城鄉分割體制和“城市偏向”的發展戰略有很大關係。要想縮小城鄉差距、解決“三農”問題，必須統籌城鄉發展，消除城鄉分割體制，放棄“城市偏向”的發展戰略。

（二）統籌城鄉發展是全面建設小康社會的需要

全面建設小康社會的重點在農村，難點也在農村。農村之所以在小康建設中明顯落後，其中最重要的原因是我國在過去相當長時間裏沒有統籌城鄉發展，實施了“城市偏向”的發展戰略，對“農業剩餘”或農民的生産成果和農村的生産要素進行過多的強制性剝奪和轉移。因此，要想全面建設小康社會，必須統籌城鄉發展，停止對“三農”的剝奪。

（三）統籌城鄉發展是建立公平競爭、全國統一市場經濟的需要

目前，公平競爭、全國統一、高效有序的現代市場經濟體制在我國遠未形成，主要表現在：一是一些城市政府對城市居民的特權進行地方保護，以各種方式阻礙農民共用現代城市文明；二是大中城市的戶籍制度還沒有放開，農村人口不能在全國範圍內自由遷徙；三是城鄉的勞動就業制度不統一，進城務工的農民還受到一些城市制定的歧視性就業和勞動用工制度的限制；四是城鄉福利保障制度和教育制度不統一，農村居民還沒有獲得平等的福利保障和受教育待遇，這成為城市吸納農村勞動力的重大障礙；五是城鄉財稅金融制度不統一，本來就較窮的農村居民反而承擔著比城市居民重得多的稅收負擔和各種非稅負擔如提留、統籌、攤派、集資、剋扣等。

我國要想成為現代化強國，就必須建立公平競爭、全國統一的現代法治市場經濟。如果城鄉之間繼續存在種種制度差異和權利不平等，要想成為現代化強國是不可能的。

（四）統籌城鄉發展是擴大內需、促進經濟增長的需要

我國近年內需不足主要表現為農村需求不足，而農村需求不足，主要是由農村居民購買力低造成的。我國農村實際人口占全國總人口的６０％多，但農村金融資産不到全國的３０％，農村社會購買力不到全國的４０％。

農村需求不足或農民購買力低是由農民收入水準低造成的。農民收入水準低與農村剩餘勞動力過多，每人平均資源少，勞動力生産率低等有直接關係，而所有這些又根源於城鄉分割制度和“城市偏向”的工業化或經濟發展戰略，或者根源於沒有統籌城鄉發展。

全面理解統籌城鄉發展

統籌城鄉發展是指統籌城鄉的全面發展，包括統籌城鄉經濟發展和統籌城鄉社會發展。

（一）統籌城鄉經濟發展

統籌城鄉經濟發展包括統籌城鄉經濟增長、統籌城鄉産業發展、統籌城鄉企業發展和統籌城鄉要素配置四個層面。

統籌城鄉經濟增長，主要表現為統籌城鄉ＧＤＰ或每人平均ＧＤＰ增長，要使農村和城市的ＧＤＰ或每人平均ＧＤＰ增長速度保持大致同步的狀態，即使有差距，也要保持在合理的範圍內。

統籌城鄉産業發展，主要是要使城鄉之間在市場機制的引導下形成合理的産業分工，農村主要發展第一産業，城市主要發展二、三産業。但也絕不能忽視在自然經濟的轉型過程中，農村也會大量地産生第二、三産業。只是隨著城市化的逐步推進，第二、三産業越來越多地佈局在城市包括小城鎮。

統籌城鄉企業發展，主要是要給予城鄉各類企業公平競爭的政策環境，允許城鄉企業在城鄉之間自由流動和優化配置。

統籌城鄉要素配置，主要是要按照自由選擇原則，允許城鄉勞動力和人口自由流動，形成合理的勞動力配置和人口分佈；按照平等交易原則，實現資金、土地、技術等要素在城鄉之間的優化配置。

（二）統籌城鄉社會發展

統籌城鄉社會發展包括統籌城鄉人口發展、統籌城鄉科教文化發展、統籌城鄉福利保障、統籌城鄉資源環境保護等。

統籌城鄉人口發展，主要是在儘快使農民享有國民待遇的前提下，逐步實現城鄉按照統一的計劃生育政策控制人口增長，按照城鄉統一的教育培訓制度提高全民的素質。特別是不能忽視尚處於不穩定狀態的城鄉流動人口的生育控制和素質提高。

統籌城鄉科教文化發展，主要是要按照公平的標準，統一規劃城鄉的科學研究和教育文化事業，國家對農村的科教文化投入要保持在與其人口規模和人口比例相適應的水準上，使城鄉的科教文化發展保持協調發展的態勢。

統籌城鄉福利保障，主要是要建立城鄉銜接、公平統一的社會福利保障制度。特別是要統籌城鄉醫療衛生福利保障事業的發展，要按照公平的原則，統一規劃城鄉的醫療衛生機構和設施建設， 國家對農村的醫療衛生投入要保持在與其人口規模和人口比例相適應的水準上。城鄉的養老保障制度和各種補貼制度也要逐步實現公平統一。

統籌城鄉資源環境保護，主要是要按照基本相同的標準和協調一致的步驟來實施城鄉資源環境保護，既不能將農村的污染轉嫁給城市，也不能將城市的污染轉嫁給農村；既不能將城市的資源無償劃撥給農村，也不能將農村的資源無償劃撥給城市。

統籌城鄉發展的關鍵是建立城鄉統一制度

只有通過建立城鄉統一的制度，才能走出城鄉分割體制，形成全國統一市場，規範政府行為，充分調動城鄉經濟主體的積極性和創造性，轉變“城市偏向”的發展戰略，形成城鄉協調發展的局面。

（一）建立城鄉統一的産權制度

我國目前的城鄉産權制度是不統一的，如城鄉土地産權制度、住房産權制度、資金産權制度就不一致。具體表現在：城市土地屬於國有，農村土地屬於農村集體所有；城市公有和混合所有住房多，農村私房為主；市民的資金所有權能得到較好的保護，而農民的資金所有權常常受到侵犯。

城鄉不統一的産權制度使城鄉之間的勞動力轉移面臨巨大障礙，使城鄉之間的生産要素優化配置難以順利進行，阻礙城鄉協調發展。因此，要逐步建立城鄉統一的産權制度。在城鎮化高速推進的過程中，一方面現有城市不斷向郊區農村擴張，另一方面原有部分農村逐步演化為新興城鎮，兩種土地所有制不斷産生衝突，農民和國家的土地權益不斷被侵蝕，因此，有必要適應市場經濟發展的要求，將城鄉土地盡可能統一明晰到自然人和企業法人身上，政府只控制必要的土地。城市住房商品化的步伐要加快，特別是要加快放開和激活住房二級市場。要按照與市民同樣的標準對農民的資金所有權進行保護，絕不允許各部門在國家法律規定之外隨意侵犯農民的資金所有權如攤派、集資、剋扣等。

（二）建立城鄉統一的價格制度

長期以來，尤其是改革開放前我國城鄉的價格制度不統一、不自由，如存在工農業産品價格“剪刀差”，城市部分壟斷行業存在壟斷定價，農村部分農産品存在保護定價。

城鄉不統一、不自由的價格制度，扭曲了市場資訊，不利於城鄉資源的優化配置。即使是表面上看起來對農民有利的農産品保護定價，事實上既不符合市場經濟的要求，也不能真正保護農民的利益延遲了農民向更有利的産業和區域轉移的進程。因此，必須按照現代市場經濟的要求，實行城鄉統一、自由的價格制度，徹底消除工農業産品價格“剪刀差”，打破壟斷行業的壟斷定價，減少對部分農産品的保護定價。

（三）建立城鄉統一的戶籍制度

我國城市戶口與農村戶口所承載的權益是不一致的，擁有城市戶口的居民可以享有一系列福利保障待遇甚至特權，而沒有城市戶口的農村居民則不僅不能享有與城市居民同等的福利保障待遇，而且要承擔比城市居民更重的稅收和各種非稅負擔。

這種城鄉不統一的戶籍制度，既不符合社會主義的理想，也不符合市場經濟公平競爭的原則。因此，必須按照國際慣例，建立城鄉統一的以身份證管理為核心的人口流動制度，即任何一個人，只要其在一地有穩定的收入來源，就有資格辦理當地戶口，並依法享受當地居民的權利，實現以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口和非農業人口，使戶籍登記能夠準確反映公民的居住和職業狀況。

（四）建立城鄉統一的就業制度

在現代市場經濟制度下，城鄉就業制度應是統一的。在城鄉統一就業制度的引導下，勞動力在城市和農村的邊際生産率和工資率應趨於均衡。但我國的就業制度是明顯城鄉分割的，國家只負責城市居民的就業安排包括下崗再就業安置和就業登記，而基本不負責農村居民的就業安排和就業登記，農村居民基本上處於自發就業狀態。進城民工一般不納入城市勞動就業管理體系，不能享受與城市職工相同的勞動保障等待遇。

這種城鄉不統一的就業制度，扭曲了勞動力的價格和供求資訊，破壞了統一的勞動力市場，不利於勞動力在城鄉之間優化配置。因此，要想統籌城鄉發展，就必須打破計劃經濟體制下形成的利用行政手段將勞動力分割為城鎮勞動力和農村勞動力，以及本地勞動力和外來勞動力的就業管理體制，統一城鄉就業制度，承認和實現勞動力的擇業自由和選擇工作地點的自由；實行城鄉統一的就業、失業登記制度；規定農村居民在城鎮就業並落戶後，在住房、參軍、子女入托、入學等方面享受與當地城鎮居民同等的待遇，履行相應的義務；取消限制農民工進城就業的不合理規定；取消針對農民工的不合法和不合理收費；整治惡意拖欠、剋扣農民工工資的行為等。

（五）建立城鄉統一的福利保障和教育制度

實行城鄉統一的福利保障和教育制度是世界各國通行的做法，即使是前蘇聯、東歐等社會主義國家的福利保障待遇也是覆蓋全體公民的。但我國在改革開放前為了實施“城市偏向”的趕超型工業化戰略，實行了城鄉差別福利保障和教育制度，改革開放後也一直未從根本上改變這種制度。醫療、養老、住房、勞動保護等福利保障待遇基本上只施惠于市民，國家對農村的教育投資大大少於對城市的教育投資，很多地方的農村教育主要靠農民集資。這種城鄉不統一的福利保障和教育制度既不公平，也阻礙了城市對農村人口和勞動力的吸收。這種制度致使許多城市為了維護本市市民的福利保障和教育特權，對農民進城就業、子女上學和落戶進行排斥。

因此，要想統籌城鄉發展，就必須儘快建立城鄉統一的福利保障和教育制度，凡是城市居民享有的各種福利保障和教育待遇，作為中華人民共和國公民的農民也應同樣享有。考慮到農民進城面臨很多風險和不確定性，應規定農村居民在城鎮就業並落戶後，可繼續保留原籍土地和山林承包權，並可享受原集體資産的收益分配，繼續保留農村的宅基地使用權等。要通過建立城鄉統一的教育和醫療衛生制度，消除在城鄉分割制度下農村勞動力在獲得教育、技能培訓、健康與營養等人力資本投資方面與城市勞動力存在的巨大差別。

（六）建立城鄉統一的財稅金融制度

農村和城市、農業和工商業、農民和市民本來只是分工不同的兩類區域、産業和職業，在現代市場經濟制度下，它們是受國家統一的財稅金融制度約束的。但我國在城鄉分割制度和計劃經濟體制下，對農村和城市採取了不同的財稅金融制度。如在農村徵收産業稅如農業稅和農林特産稅，在城市則並不針對産業徵稅如沒有工業稅和商業稅等；對農民個人的徵稅不存在徵稅起點，對市民則有８００元的徵稅起點；農民要承擔市民並不承擔的許多非稅負擔如統籌、提留、攤派等和無償勞動如義務工等；國家財政支出大部分年份將８０％以上支出在只佔總人口不到４０％的城市，而佔總人口６０％以上的農村只能獲得很小比例的財政支出；農村的金融機構基本是城市金融機構的下屬和派出機構，不具有獨立性，農村金融資金大部分被轉移到城市等。

這種城鄉不統一的財稅金融制度，使農民承擔了過多的負擔和責任，而沒有享受到應有的權益，擴大了城鄉差距。因此，要想統籌城鄉發展，就必須建立城鄉統一的財稅金融制度，如統一城鄉稅制，統一城鄉居民的非稅負擔，使城鄉的財政支出與其人口比例大致相適應，對農村金融資金的轉移進行適當的限制等。考慮到農民過去做出了較多的奉獻和犧牲，按照十六屆三中全會的要求，今後國家新增的教育、衛生、文化等事業經費應主要用於農村，加大對農村的財政轉移支付力度。 （作者李佐軍：國務院發展研究中心産業部）

中國經濟時報 2004年6月22日