農村土地制度改革，主要目的是要擴大農民對於土地的財産權力，是關係到８億農民切身利益的一件大事。究竟怎樣改革，學術界提出的可供選擇的方案有多種。我們認為，需要就各種方案的可行性、可操作性、所需成本和風險進行比較，最後選擇一種既維護農民利益，又符合市場經濟規則，還具有可行性、可操作性、成本低和效果好的改革方案，在實踐中加以實施。

一、改良性的集體所有制加明晰産權方案的優缺點

目前農村土地實行的是，集體所有加一定年份中歸農戶承包經營的制度，並且土地經營權可以依法、自願和有償轉讓。但是，農民土地經營權，不能抵押，經營權的流轉實際上也受到村集體、土地用途和經營租賃費太低（由於農業生産的低收益，甚至虧損）等等的限制，加上土地的承包期不長，在剩餘的１０多年中，由於承包經營土地的使用年期太短，而轉讓價值很低。這使得農民也不願意轉讓已經承包經營的土地。

如果我們不想大動農村基本的土地集體所有制度，可以進行改良性的改革。即保留集體所有制，明晰個人份額，農村集體土地股份合作制的改革模式：一是改造目前虛無的農村集體所有制，將模糊的土地集體所有改革為集體每人明確股份的所有。將村集體土地按照最後一輪承包土地時的村人口數進行等份，實行實物股份制，設１畝地為１００股的股權；另外，以參加社的社員，一人一股，實行土地股份投票與社員一人一票複合決議制。村民委員會與土地股份合作社經濟組織分開，土地股份合作社由村民土地股東大會選舉産生，負責社裏的經濟事務和經營，村裏集體所留的土地，包括公共場地，集體林地，村裏的集體財産，每個股東按照股份擁有其所有權和財産權。二是每戶的承包經營地仍然不變，自主生産經營，自負盈虧，其土地按照股份，可以社內轉讓，如果向外轉讓，應當徵得股份合作社的同意；除非自願和有償，股份合作社不能隨意收回社員承包經營的耕地。因此，有兩種契約，一份股份合作社和土地入股者關於土地股份的契約，用來界定和分配集體共有財産權；另一份是耕地承包經營契約，保證承包者的耕地經營權。三是集體資産興辦的企業，出租和出賣土地的收入，土地入股形成的資産和收入，根據村民的意見，或者按照勞動力集體所有，或者按照人口集體所有，或者按土地股份所有。但如果是設立土地股份合作社後，按照土地股份合作社形成的資産，應當按照土地股份的多少擁有財産。四是村民現有宅基地，不作為生産經營財産入社，可視為村民永佃居住用地，歸村民長期使用；宅基地是村民的長期使用財産，可抵押、繼承和有償轉讓。

承包土地人口的流動和增減，不再調整土地股份。原農村參與土地承包人口因婚嫁、上學、進城等出村的，其土地的股份權，承包經營地等，仍然保留。外出人口不想留有土地股份和承包地的，土地股份權和土地的承包經營權，可以贈予和有償轉讓。去世人口的土地股份和承包土地，不再收回，可以繼承。無繼承人的，可收回土地股份合作社，增加現有股東的股份；實物性耕地可由股東大會協商，招標村內，或者村外承包者經營。

此改革方案的優點是：保留農村土地集體所有制，明晰其産權，承認目前土地承包經營的現實，農民可以按照股份分配土地出租、出售和入股所得的收益，並且給城鄉人口增減和流動，提供了土地産權可以有償轉移的制度設計和安排。但是，缺點和風險是：１、土地所有的最終控制權，還是在村集體手中，有可能成為村鄉等政權和組織攤派和收費的權力依據；２、成立土地股份合作社，可能會另形成一套村經濟組織班子，加大村民的負擔；３、股份合作社有可能將農民正在承包經營的土地抵押、買賣等，也可能以法人的身份借債，最後由各股東承擔其債務和風險；４、目前中國廣大農村農民的法律、監督、合作、經營等素質，可能制約土地股份合作制的推廣。

二、各種私有化方案的不可操作性和風險

有的學者提出了農村土地私有化的改革方案。即取消農村土地集體所有制，將農村現有的土地産權歸農戶，土地作為私人不動産，可以抵押、繼承、贈送、轉讓等，其轉讓價格由市場供求和買賣雙方協商談判來決定。這種改革模式在時間上有四種方案：一是承認解放前的土地所有格局，將土地改革分配的土地所有權，重新由土地改革前的土地所有者所有，原土地所有者已故的，由其子女繼承；二是以土地改革後的土地所有為準，農民入高級社時的，後來成為公社所有的，現在又為村集體的，同時被各戶承包經營的土地，重新劃歸入社前原有土地的所有者所有，原所有者農民已故的，由其子女繼承；三是以改革開放後的第一，或者第二次土地承包經營為準，將土地的所有權劃歸土地承包經營者，土地産權劃歸農民的人口為當時的分地人口，去世和出去的人口不減少土地，後來增加的人口不增加土地；四是按照村裏實有人口，將現有的土地，重新進行分配，劃歸農民所有，出去的人口的不補土地，再生的人口也不再增加土地。

農村土地私有化各種方案的優點是，能真正還地權于農民，抑制村組織通過買賣土地、調整土地承包經營、更換承包經營者、調高承包經營費等方式來損害農民利益，加大農民家庭通過土地所有權來分享工業化和城市化建設用地帶來的利益。但是，我們這裡不談土地私有可能形成的城市化和工業化談判等交易成本和土地本身成本上升等問題，僅就農村的經濟和社會秩序看，這些方案也有一些不可避免的缺點和風險，有的方案實際上無法操作。方案一的缺點是，要將目前承包的土地，還給土地改前的土地所有者，且不論政治上是不是可行，農村將會形成數億無地農民；另外，已城市化和工業化建設徵用的土地，還要給原來的所有者進行補償，這在實踐中是行不通的。方案二的缺點也與方案一類同，即從２０世紀５０年代初到今天，時間已經過去了５０年，５０年中農村人口，有的去世了，有的進城了，有的出嫁了，如果以當時的所有者為準歸還土地，則會形成一些現在農村的人口無地和少地，而一些在城市中的人口可能會分得土地的情況；同時，也存在著對於城市化和工業化建設徵用的土地，是不是對原土地所有者要進行補償的問題。因而，也是不可行和不可操作的方案。方案三也涉及改革開放２５年以來人口變動的土地所有權歸屬難題，形成不在農村的有地和在村中的無地的局面；另一方面，由於土地所有權的分配和承包大不一樣，近幾年出嫁、進城、上學等人口也會追求地權，而對當時承包地現在又去世的人的地，地權給他的繼承者，也似乎很不公平。同時，２５年建設用地，也有一個價值補償問題。因此，此方案在實踐上也很難操作。方案四雖然克服了前三種方案人在村無地和人不在村有地的問題，但是，現有的承包經營土地格局是第一輪，或者第二輪承包時形成的，想從農民手中將現有的土地重新歸堆，打破既定利益，重新進行分配，現在正在承包經營土地的農民的阻力將相當大，不可能同意；另外，有的家庭生育子女較多，有的家庭生育子女較少，用這種方案分地，遵守計劃生育號召好的，家庭人口少的農民，在土地財産分配中將處於劣勢。因此，實際上這種方案也不可行，也很難操作。

私有化的各種方案，因涉及到要將土地財産分配給個人，就發生了土地産權的歷史追索難題。即土地的産權從哪個時段進行明晰，實行私有化，每一時段上都要解決歷史遺留的産權歸屬，因此，需要進行大量的談判，支付大量的人口變動和土地歸屬變動成本。農村集體土地不論是以何種時限實行私有化，都會帶來農村土地利益格局劇烈變動而導致的社會動蕩，風險極大，是不可取的改革模式。

三、國有加９９９年使用期改革方案的優點

這種思路的內容是：在農村廢除土地集體所有制，一切土地國有，並將宅地、耕地，以最後一輪承包為準，農民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、漁塘等，以已經承包經營為準，都以未來９９９年的期限，由農民居住、使用和經營。承包後去世的人口不減土地，承包後新增加的人口不再增加土地，承包後因出嫁、外出務工、上學、進城定居等人口，仍然有土地的年期使用經營權。還沒有承包出去的荒山、沙漠等，可由農民向國家有關部門申請，承包經營，使用年期仍然可以是９９９年。年期土地經營使用權可以抵押、繼承、贈送、轉讓。村裏集體留存土地，收歸國有，可以由村民大會，決定調整和分配到戶，在村民自願的情況下，也可由集體經營使用。村裏公用的土地，如鄉村道路、公共場地等也歸國有，但為鄉村社區按照９９＋９９年期限使用。在地方從事過多年農村工作的研究者何開蔭，提出過的農村土地國有加永佃制，與此相似。

在國有加農戶９９９經營使用年期的土地制度下，如果村民自願，也可實行土地的股份和社員參與的複合股份合作制，即將９９９年期土地經營使用權入股，實物土地可由合作社經營，也可由土地年期擁有者經營，股東以土地股份分配合作社共同的收入部分。也可以不入股份合作社，實行獨立的農戶家庭農場經營方式。

農村土地國有加９９９年經營使用期改革方案的優點是：１、將村民社區自治與以土地為基礎的生産經營分離，村委會只是村民大會的執行機構，其職責是執行村民代表大會的決定，監督村民遵守大會通過的村約和村規，規範村民行為，調節鄰里糾紛，維持村裏治安，管理村裏各項社會事務。村委會不再是所謂的農村集體經濟組織。２、土地國有以後，村鄉等各級組織，失去了以土地為依據亂收費的基礎，如果村裏需要搞建設，可由村民代表大會協商籌集資金；如果要想發展村集體經濟，則在村民自願的基礎上，成立大家以資金、或者土地、或者二者兼有的股份合作社，或者有限責任公司等，按照合作社和公司的方式經營。３、農村土地國有化方向的改革，一方面，避免了土地私有化改革中難以繞開的土地産權歷史追索難題，大大降低了改革的成本，縮小了改革的風險，也使改革簡單化；另一方面，關鍵是９９９年使用期，給了農民以真正的地權，使農民根據幾乎是土地的永佃權力，制衡低價徵用土地、隨意調整承包地和租費、以地亂收費等地方政府和村組織的不合理權力和行為。４、農村土地國有，使全國城鄉土地市場在所有權上實現了統一，在建設用地時，國家不再需要將所謂的集體土地徵用成國有土地。若是國家公益建設用地，國家採取贖買收回農民９９９年使用權的方式；若是經營性建設用地，則是投資者和企業，在農民手中租賃、購買土地的使用年期，也可由農民自願將土地入股。土地的價格以９９９年使用期價值為基礎的供求決定。這樣，可以避免工業化和城市化過程中低價徵用農民土地，從農村土地上賺取收入，或者用地商低價進地，謀取暴利，並且徵地款被縣鄉村層層截留等一系列經濟和社會問題。

通過上述各種改革方案的比較分析，可以看出，農村土地國有化，並給以農民９９９年使用期的改革模式，是成本較低、動蕩較小、易於操作和實行、效果較好的一種農村土地制度改革思路。 (作者周天勇：中央黨校研究室)

中國經濟時報 2004年2月26日