近年來，耕地被大量地佔用，甚至佔而不用，失地農民增加，並且徵地補償不到位，損害了農民的利益。但是，究竟怎樣認識、避免和解決這些問題，筆者提出一些疑問，並進行經濟學的思考和探討，表明一些自己的看法和建議，以免土地管理和政策矯枉過正，對經濟發展和市場經濟體制的完善造成負面影響。

一、轉移農村剩餘勞動力和推進城市化需不需要佔用耕地？

對近兩年圈地過多、徵地不用和炒買炒賣土地，確實應當加以糾正。但是，有的學者提出，要嚴格保護耕地，交通、城市和企業建設，不能佔用耕地。這也可能過於極端。目前，從農村到城市的務工勞動力有１億之多，還有其２０００萬子女和妻子等家屬；到２０２０年，可能還會有２億農村剩餘勞動力向城市轉移，加上子女和妻子等家屬，也會有２５０００萬轉移人口。如果現有的耕地中不分配一部分用來轉移農村剩餘勞動力和人口，現有的交通如果不擴大運力，城市中住宅和公共設施不增加，城市中企業不增加，轉移農村的３７０００萬人口，交通設施可能承受不了，農民工和家屬到城市裏沒有地方住，到城市中也沒有就業機會。這顯然是行不通的。

經濟學上的一個原理是，勞動、資本和技術，一般情況下，只有和土地要素相結合，才能形成生産力；人口不論是在農村，還是在城市，都需要一定比例的土地，才能有居住、出行、工作和購物等經濟和社會活動。如果進城人口每人需要交通、居住、工作、公益設施等用地需要０．２５畝計算，未來２０年的工業化和城市化轉移農村人口近４億，很可能還需要佔用１億畝耕地。由於節約建設成本、尋求交通便利、解決水源供給等因素，城市一般又要建在平原、盆地、依山傍水、交通要道，大多要佔用耕地，甚至良田。不可為了節約耕地將城市和企業專門建在山上和溝壑中。這就有一個兩難選擇：你是要佔用一些耕地來轉移農村剩餘勞動力和人口，還是很少地佔用土地，甚至不用佔用耕地，慢一些和少一些轉移農村剩餘勞動力和人口？問題是象英國、法國、南韓、日本、德國等這樣一些人口密度比我們還要大的國家分配一些耕地用來建設城市、企業和交通，並沒有發生糧食危機，進入了發達國家行列，甚至農産品還可以出口；而一些阿富汗、衣索比亞、孟加拉等非洲和亞洲國家，農村人口占較大的比重，沒有將很多的耕地用來進行城市化和工業化，有的國家糧食還不夠吃，需要進口。

因此，在盡可能節約用地的前提下，工業化和城市化轉移近４億農村剩餘勞動力和人口，建設交通、城市和企業，仍然還是要用１億畝左右的耕地。

二、大量圈地、農田佔而不用、炒買炒賣土地、徵地補償不到位等問題，究竟是什麼原因造成的？

目前許多學者給中央提出，要對耕地實行最嚴格的保護制度，而實施者就是政府的有關部門。反而推之，似乎是因為政府管理不力造成了目前的土地問題。其實，這是錯誤的看法。

造成目前諸多土地方面問題的原因主要是，１、徵地制度不合理。一般來説，農村土地轉成任何建設用地，幾乎都要通過國家強制徵用農村集體土地變成國有土地才可以；農村集體土地，即使是經營性用地，不經過徵用，不能隨意轉變土地的用途，不能直接進入用地市場。農村集體作為土地的所有者，與政府就要被徵用的土地，沒有談判和討價還價的平等地位和權力。２、目前有關土地法及其實施法規對農民的補償規定極不合理。規定的補償是，幾年的土地産出量，加青苗補償費，再加一定的安置補助等等，給農民的補償遠低於土地應有的價值，而且就是這種不到位的補償也因縣、鄉、村的提留和剋扣，到農民手中，也沒有多少了。政府並沒有將土地當作農民一兩代人，甚至幾代人賴以生存和保障的財産，也沒有進行等價交換，更沒有按照土地供求關係來定價。市場經濟體制下，政府又不可能給失地農民提供就業機會。使農民成了無地、無就業和無保障的農村人口。３、農民基本上沒有地權。現行的農村集體所有制，是一種每個農民對於土地産權極不明晰的體制，集體往往是一種虛無的組織，甚至是一種被低價徵地的利用工具，農民對於土地沒有發言權、控制權、處置權和收益權。

經濟學分析的規律是，當一種稀缺資源，其産權約束不明，他人可以很容易得到，並且價格很低時，這種資源的轉讓、使用將會處於極大的浪費之中；否則，反之。試想，如果農民對土地的所有權很明確，作為用地者能從農村輕易地獲得土地嗎？再試想，當土地的價格由供求決定時，或者農民作為土地的出租者和入股者，索求土地的租金和分紅時，能化數億錢建幾千畝地的收益率較低的高爾夫球場，能投資數億、數十億錢圈幾千畝地放著不用嗎？只有零地價、低地價和佔地不付應有的成本時，才會發生這樣的怪現象。

因此，從根本上解決目前諸多土地問題的關鍵在於：改革徵地制度，公益性徵地要基本等價交換，農村集體土地可以直接進入經營性用地市場，明晰農民的土地財産權力。

三、簡單否定開發區和工業園區可能會帶來什麼後果？

目前，許多地方開發區和工業園區過多過濫，許多開發區和工業園區對於耕地佔而不用。整頓開發區和工業園區，不能説不對。但是，現在開發區和工業園區似乎成了亂佔耕地的代名詞，成了輿論上人人喊打的事物。於是一些地方將工業和項目分散佈置，避免開發區和工業園區之嫌。這種現象如果成為普遍行為，將會給經濟發展帶來巨大的危害。

一是經濟發展的污染擴散，並不能集中得以治理。一些工業項目集中在工業園區，可以集中排放污水，並且規模化處理，治理污染的管線和動力等成本降低，使污染得到治理。如果分散佈置，戶戶點火，村村冒煙，到處排放污水，遍地都是垃圾，則污染無法得到治理。二是分散佈置項目，將需要更多的土地。集中擺置工業項目，道路、倉儲、治污等配套項目可以共用，可以節約大量的土地。否則，分散佈置項目，一個項目一條道路、一個污水廠、一條供電設施，一個倉儲區等等，土地將被大量地浪費。三是産業發展失去專業協作和集群效應。産業要集中連片，這樣企業之間才能分工和協作，以專業化提高效率，以就近的分工降低專業化造成的交易成本。並且，相互形成外部效應，共用一些設施。從而形成産業的聚集效應。但是，如果分散佈置産業項目，則正好相反，則會導致“大而全”和“小而全”，並且使協作的交易成本大大上升。四是空間上導致項目亂佈局，使土地利用的功能發生混亂。如果一些地方為了躲避對開發區和工業園區的檢查，分散地佈置項目，將會形成村村象城鎮、城城象農村，蜂窩煤和瀰漫式的城市化。這是我們土地利用和城市化中的大忌。

因此，工業化和城市化一定要互動，産業一定要進區集中連片發展，不能簡單地否定開發區和工業園區。

四、為什麼農村土地不能順暢流轉，為什麼農村婦女土地權益得不到保護？

許多學者認為，中國農業的出路在於規模化經營：只有規模化經營，才能提高勞動生産率，技術進步的分攤成本將會降低，利於農業的技術進步，農業社會化服務才能獲得規模化的服務對象。而農業的規模化生産，由於生産方式較為簡單，只有家庭農場這樣的較為簡單的組織形式，其簡單生産方式的收益才能與簡單家庭經營的低成本組織方式相適應。而要實現農業的家庭規模經營，土地必須流轉和集中。

除了其他制約因素外，農民沒有較為硬化的地權，土地的承包期短，是土地不能流轉的最關鍵原因。比如目前承包的土地，只有２０年的使用期了，想轉讓者，由於被轉讓的土地使用期太短，賣不了較高的價錢；而想集中土地的農戶，則也因使用期太短，用較高的價位賣了下來，投入很大，過幾年又要被村裏收回，買者也不合算。所以有地的不願賣，想集中土地的不想買，土地規模經營就很難實現。

另外，中國一個很大的社會和經濟問題是，農村婦女基本上沒有對土地的權益。農村婦女出嫁到另一村，甚至到另一村民組的，因為土地是本村集體所有，其原來承包的土地不能帶走；而嫁進來的婦女，因承包地已經分定，不可能對土地進行調整，也不能在新的村子裏再分到承包地。假如，明晰了農民對土地的産權，土地永佃制，則婦女也可以擁有自己的那份土地，嫁人的時候，可以轉讓與家庭成員；如果父母的土地要子女繼承，即使嫁出去也可以繼承。因此，婦女土地權益得不保護的根本原因是現行的産權不明晰的農村集體土地所有制。

因此，實現農村土地規模經營，保護婦女和轉讓土地者的權益，關鍵是要明晰農民對土地的産權，無限期延長土地的使用年限，對耕地和宅地實行永佃制。

五、市場經濟體制下，勞動力、資金、技術等要素的配置由市場橫向分散調節，而土地要素能通過集權縱向集中管理來實現合理配置嗎？

由於農民土地利益、土地分配和利用方面出了諸多的問題，因此，一種要加強政府有關部門對土地的集權縱向集中管理呼聲越來越高，並逐步在付之於實施。

從經濟學的角度講，一個國家，如果實行市場經濟體制，市場調節和配置資源為基礎機制，則不可能勞動、資金、技術等要素由市場來橫向分散配置，而土地要素則可由政府集權縱向集中配置。如果其他要素市場配置，硬要土地資源由政府來高度集中配置。則會出現一系列問題：一是高度集中的土地資源分配模式與市場經濟結構不斷變化對土地資源配置的需求不相適應。因為中央集權機關並不了解土地資源的分配結構如何確定是最優的，也不會科學地預測土地需求的未來結構，並且用地計劃的調整趕不上經濟結構的頻繁變動。二是需要一個龐大的土地管理機關，土地管理的成本相當高，並且效率將極低。中國有１３億人口，城市建設、開辦企業、企業破産和轉産、吸引外資等等，一年可能要發生涉地事件幾千萬件，中央土地管理機關能管得過來嗎？如果都管起來，需要一個多大的管理機關呢？可能會形成這樣的局面：即企業其他的要素隨時可以從市場上獲得，但是土地要素的獲得則要層層上報，層層審批，再層層批復，週期可能需要幾個月和一兩年。這會給廠商造成巨大的損失。

因此，在市場經濟條件下，配置土地資源基礎性的機制仍然是市場，不可能是縱向集權的政府集中管理模式。扭曲的要素管理體制，只能會給國民經濟帶來更多的混亂和損失。

六、市場經濟模式下，究竟應當建立一種什麼樣的土地産權和基本分配體制？

作為土地要素來説，在市場經濟體制下，首先，要明確土地的産權歸屬。由於土地私有化的歷史追索、成本支付和面臨的風險看，是不可取的。因此，農村土地制度的改革，能選擇的方案，一是改良目前的集體所有制，將集體所有的土地産權給每個用地農民明晰化，形成土地股份合作經濟。硬化農民對土地的所有權。另外，要取消承包期，給農民以永佃權。二是徹底改為國有制，但是給農民９９９年的使用期，使用期內土地可以轉讓、出租、抵押、繼承等等。農民也可以將自己長期使用的土地年期入股，形成土地使用權股份合作組織。不論採取何種方案，只要硬化了土地的産權，産權所有者就可以以自己擁有的産權來進行對等談判。産權是在財産交換中維護自己利益的最基本的要素，如果沒有産權，就談不上等價交換。

其次，土地産權交換者的地位是平等的，並且土地要等價交換，土地這樣的稀缺資源，還要由市場供求來決定它的價格。如果法律上規定，一個所有者可以強制地、單方定價購買另一個所有者的財産，則後者的利益肯定會受到損失。因而，土地的交換，除了公益用地外，經營性用地應當由土地所有者和用地者之間進行平等談判交換，如果土地的增值部分太高，國家可以程度不同地對增值部分徵稅。

再次，土地資源的配置，仍然應當以市場配置為基礎。一些土地資源較為稀缺的地方，一些條件和地理位置較好的土地，土地價格就高一些，調節使用者節約使用和提高土地利用率；土地價格的差異和不斷變動，也調節産業和不同用地在城市中合理分佈，在地區間梯度轉移；經濟結構對土地不斷分配和再分配的要求，由市場供求、價格等資訊調節來滿足。土地的價格不能由政府來確定。

七、在土地資源的分配和管理中，政府究竟應當管些什麼？

我認為，政府在土地管理上不能越位，也不能錯位，更不能空位。一是宏觀和各地區的國土規劃要由土地管理部門來做，並與發展與改革委員會、城市規劃、城鄉建設、交通、農業、林業、環保等部門的計劃和規劃相協調和配合；二是城市規劃部門，對城市的功能分區、道路、公益設施等等進行合理的規劃，使城市形成合理的空間結構；三是土地管理部門提請、起草和制定有關土地管理的法律和法規，起草過程要民主化，由土地管理部門監督和處罰用地過程中的違法行為；四是土地管理部門打擊屯積土地和惡意炒買炒賣的行為，對土地的投機進行限制，干預由炒作引起的地價上升；五是稅收部門，應對土地交易中過高的增值部分，進行稅收調節；六是認可土地使用權交易，發放土地産權證，或者發放土地使用年期證，管理土地依法交易；七是土地管理部門制定城鄉土地制度改革的方案，並組織實施。至於同樣用途的土地，在不同的用地者之間進行交易；或者土地在不同用途之間進行交易，只要符合遠期的規劃，只要在大範圍進行耕地的平衡，並且農民滿意的，政府部門盡可能少管，或者不管。 （作者周天勇：中央黨校研究室）

中國經濟時報 2004年5月11日