農村土地制度究竟應該怎樣改革，各方各有不同的意見。一些學者認為，土地應當集體和國家所有，土地的發展權是國家的，城市建設需要統一規劃，農民的補償應當按照若干年土地的産出來計算，如此等等，本意上是不讓農民有太多的土地權益。作者認為，工業化和城市化帶來的發展利益，在農民與國家、企業和市民之間分配的比例，決定於農民對於土地所擁有的權力。權力小，所分配的利益就少；權力大，所能分配的利益就多。作者就此而回答七個問題，寫成此文。  

一、土地到底是國家的，還是農民的，有關土地的發展權應當在國家手中，還是應當在農民手中？

憲法規定，農村耕地和牧場屬於農村農民集體所有。然而，在理論上有關農村土地，有兩種模糊的認識，一是一些學者認為，土地的最終權力應當在國家手中；二是經濟發展應當由政府主導，農村土地是城市化和工業化賴以發展的重要資源，國家應當擁有土地的發展權。實際上，解放以來，由於強制徵用農村集體土地為城市國有土地，農民從補償、安置等方面，都沒有談判（討價還價）的權力，農村集體土地的處置和收益權力，有關土地的發展權實際掌握在政府手中。因而，實際的農村耕地徵用制度和政策與憲法有違；另外，國家控制土地的發展權，主導經濟的發展，也與市場經濟的發展觀有違。

一些土地資源不屬於國有的市場經濟國家，其發展並沒有因土地的非國有而受到影響；相反，工業化和城市化過程中，在土地産權明晰的市場機制調節下，土地資源在城鄉、公益和非公益等之間合理得到了配置，土地利用的效率較高。更重要的是，農民因掌握著土地的所有權，並且土地的發展權可以通過市場機制進行交易，農民通過産權的交易和分配也分享了工業化和城市化帶來的利益。因此，應當將集體的土地權力真正從制度上歸還給農民，並且與土地有關的發展權應當通過市場交易在發展主體間得以轉移。

二、因城市規劃的整體性和統一性，農民對農村集體土地的權力就應當受到限制嗎？

一些學者提出，市場經濟也要有計劃性，很重要的體現就是城市規劃。隨著城市的擴大和建設，其土地利用結構要合理，土地資源的分配要合理規劃分配。進而言之，農村集體土地要由政府按照城市規劃強制徵用和分配。給農民土地方面太多和太大的權力，就會影響城市規劃的實施。

從世界各國的實踐來看，一些土地私有制的國家，其城市並不因土地的所有權分散而建設得一團糟；而一些土地國有制的國家，其城市也並不應土地國有而內部結構一定佈局得很合理。從市場經濟國家城市空間結構的合理化來看，一是建築在土地不同所有和使用者基礎上的土地流轉、交易和地價機制，調節土地使用組團化和分區化，使商業、工業、居住等合理佈局；二是通過法律和法規來調節城市規劃的嚴肅性，以法治來實現城市空間結構合理化。

在經濟和社會生活中，既要堅持城市規劃的整體性和統一性，又要強調農民對農村集體土地的權益，不能以城市統一規劃來否定農民對土地的權力。市場經濟體制中，政府的職能就是協調城市的統一規劃與土地分散所有、佔有、使用和處置之間的關係。以不損害土地所有者和使用者利益為前提，實現城市功能區佈局的合理化。如果弱化農民對農村集體土地的地權，實踐中就會以損害農民的利益來搞建設和發展經濟。

三、農村土地是模糊的農村集體産權，還是每個農民都實際應當擁有權益的農村集體産權？

目前的土地集體所有，對於農民來説，某種程度上是虛無的，實際是一種國家想什麼時候拿地，就什麼時候拿地的“二公有”制度。從所有主體來看，村委會既不是經濟法人，也不是一級政府，作為當地村民的社區性自治組織，來充當集體土地財産的所有者代表，在村民現有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數人所有。

因此，需要對目前的農村土地制度加以改革：一是農村集體土地所有制，要明晰農民對集體所有土地的權益，進一步深化改革為農民人人有明晰份額的集體土地所有制；從時間上要有統一的起始和截止期，生不再補，可以繼承，遷移可保留地權，土地股份權可以流轉。二是延長農民對土地的承包期限，對於耕地、退耕還林、農民承包的綠化荒山及沙漠等，可按照百年確定使用權利。三是農村集體土地，非經營性用途的，可以不再經過國家強制徵用，直接進入土地市場；以土地入股、産權交易、租賃等方式用來搞開發和建設。

四、徵地補償是按照若干年的産量、青苗和地面建築補償，還是應當按照等價和市場供求原則來交易？

目前的土地法規定：國家依法徵用集體土地，按照被徵用土地的原用途給予補償，包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。徵用耕地的土地補償費，為該耕地被徵用前３年平均年産值的６至１０倍。由於集體所有土地對於每一個農民實際上的不明確性和虛無性，一些農民從集體中分得少量的徵地補償款後，成為了無土地、無工作崗位、無社會保障的流民。國家給集體的補償，就分配到農民手中而言，從中縣鄉村三級還要有各種提取，到農民手中每畝徵地獲得的分配大約在２０００元到１００００元左右。

中央到地方的各級財政、各有關政府部門在將集體所有的土地徵用轉變為國有土地時，從集體土地轉机移了鉅額的價值。並且，城市除了過去通過工農産品價格剪刀差從農村積累資本外，現在農村則更多地被迫通過土地的不平等交易向城市提供積累。而且一些被不平等徵用的土地並不是提供用來建設公共産品或者發展國有企業，其中許多成了非國有企業，甚至私人資本的財産來源。

耕地是農民賴以生存的生産資料，如果國家徵用和徵收，應當以土地幾十年和兩三代人的收益加農民的社會保障費用來計算補償。否則，市場經濟條件下，國家不可能再安置被徵地農民的就業，也不可能給他們提供社會保障。僅夠用幾年的錢花光了，幾千萬乃至數億無地、無保障和無就業的農民怎麼辦呢？

市場經濟中，土地作為財産如果屬於不同的所有者所有，則其交換雙方在經濟和法律地位上是平等的，雙方通過談判協商確定土地的交換價格；而多個購買者和多個出賣者的競爭，使土地價格達到均衡和合理的水準。土地買賣的收益，則歸土地的所有者—農村集體的農民按份分享。

因此，我認為，即使政府用於公益事業的建設用地，與農村集體打交道時，也應當按照等價和市場供求的原則進行交易。

五、由於政府投資于城市和交通基礎設施而引起的土地價值上升部分，應當歸農村農民所有，還是應當歸國家所有﹖

從經濟學上講，也即政府或者其他企業所有者主體投資活動對農村集體土地形成了升值的外部結果，其屬於誰。有些政府官員和學者認為，城市周邊和交通沿線的農村土地價格因政府投資而升值，因而，其升值部分應當歸國家所有。

市場經濟的原則是：在財産的所有者沒有發生變化的前提下，甲行為主體的活動對乙行為主體形成的好的效應，除非雙方提前有特殊的界定，這種好的效應還是由乙所有和受益。比如，政府投資于城市道路和路燈，其形成的外部性不能向行人收取費用；還比如，某單位從駐地向交通幹線修了一條公路，使沿路村民的出行方便了，這個單位並不可能因此而向受益的村民收費。

也有的學者認為，國家在農田基礎建設和農村基礎設施方面進行了一些投資，這種投資引起的升值（馬克思所説的級差地租二），應當歸國家所有。我認為，這也是不合適的。一是在支援農業進行投資時，國家並沒有説要入股于土地，土地的所有權沒有改變。二是國家的義務教育投資，使受教育人力資本增加，其後來個人的收益並不能，也不可能歸政府所有；國家對農村涉地的投入支援與此同理，並不能成為國家收歸級差地租二的理由。

因此，政府投資于城市和交通基礎設施而引起的土地價值上升部分，應當歸農村農民集體所有，政府可以通過稅收方式來調節過於高的所得部分。

六、為什麼農民收入增長緩慢，農村消費難以啟動，宏觀上投資和消費的比例如此失調？

對此，農民群眾有意見，經濟學家們有看法，中央和國務院著急。原因在於，農民只是從土地的農業和牧業産出上獲得收入，沒有從土地作為財産、作為現代工商業的土地要素投入而獲得收入。

我們過去通過工農業産品價格剪刀差的方式為工業化積累了資金，改革開放以來又以土地的低價格在積累工業化和城市化的資金。如果從１９７９年改革開放起，每年平均各種建設佔用耕地按４００萬畝計算，２５年共徵用了農村的耕地１億畝左右（僅就城市建設而言，１９７８年時，全國城市建成區面積為７４３８平方公里，而到２００２年底，城市建成區面積為２５９７２平方公里），每畝最低按照１０萬元計，農民給改革開放以來的工業化和城市化提供了相當於１０萬億的土地資産。如果我們按照市價給農民補償徵地款，每年４００萬畝土地，相當於４０００億元人民幣！比２００２年１億農民在外務工一年給農村郵回和帶回的資金３０００億還要多！相當於２００４年中央財政給“三農”支援資金的１３倍！農民從中得到了多少呢？我個人估計失地農民可能只得到了１／２０左右的補償。２０年中，失地農民從土地上得到的補償最多不超過５０００億，２５年的工業化和城市化，國家和城市工商業從農村集體土地低價格轉机移和積累了９萬多億資産。

實際上我們許多年的經濟發展和建設是依靠土地的極低價格、欠農民的務工工資和不給進城農民建立社會保障所推動的。這樣的由政府主導的經濟建設和經濟發展合理嗎？能可持續嗎？試想，如果等價交換，農民可以從土地交易中獲得合理的收入，就相當於每年有４０００億的土地交易收益，農村人口每人平均可獲得３７５元收入（假如農民全部用來消費，年投資和積累就會減少４０００億，消費就會增加４０００億），國民經濟中投資增長過快、國民收入中積累比例過高和消費比例過低的狀況就可以得到調整，投資、積累和消費之間的關係就會得以協調。我們這麼多的經濟學家們在想問題，在提建議，是不是從這樣一個方面去思考和解決中國宏觀經濟中投資、積累和消費比例失調的問題呢？

七、如果改革徵地制度，加大農民的土地權益，影響招商引資和經濟發展速度怎麼辦？

因為土地制度改革的力度過大，強調農民對土地的權益，一些同志擔心農民會討價還價，延長土地交易的時間，提高土地的成本，進而影響經濟發展。

從目前的經濟過熱來看，主要是政府主導的經濟過熱。原因在於政府可以低地價、不給務工農民上保險和欠農民工資來上工程和搞建設。這种經濟過熱是不正常的經濟過熱，需要通過加大農民的土地權益、給務工農民建立社會保障和清欠農民工資的方式，將溫度降下來，將泡沫擠出來。

從黨和政府的社會責任來講，應當妥善地解決失地農民的生活、就業和社會保障問題，應當給在城市中務工的農民建立社會保障、發放應發的工資。否則，這個社會今天不安定，幾代的幾億人因沒有建立社會保障而都不得安定。從這個意義上講，我們寧肯不以侵害農民利益來發展經濟，寧肯要經濟增長速度慢一些，也要保證經濟社會穩定、健康發展，使人民，特別是農民在發展中分享工業化和城市化帶來的利益。

實際上，從十六屆三中全會提出，政府職能要轉變，政府主導的經濟建設和發展要轉變為企業和個人投資主導的經濟建設和發展。隨著各種審批制度，特別是投資審批制度改革，國有企業和銀行的改革，土地徵用制度的改革，農民工社會保障體制的建立，農民工工資的清欠，政府可投資和發展經濟的可控制資源越來越少。這樣，就提出一個問題：即怎樣調動社會的積極性，調動民間資本來發展經濟？我們需要的是，將發展經濟的政府過熱降下去，將發展經濟的民間投資過冷熱起來。

我認為，如果處理得當，改革徵地制度並不一定會影響經濟發展速度。可以鼓勵農村集體土地以入股的方式參與企業建設和房地産開發，以出租的方式提供給投資辦廠的企業，這樣既避免了政府在土地流轉中撈取一把，分攤了搞建設辦企業的土地成本，降低了土地的投資門檻，還調動了土地所有者以土地投資的積極性，不失為一種低成本、高速度和良性的經濟建設和發展方式。 （作者周天勇：中央黨校研究室）

中國經濟時報 2004年2月10日