三農問題的癥結表現在縣鄉兩級財政的結構性矛盾上。具體體現于兩點：其一是農村義務教育經費的大部分事實上由農民負擔，其二是地方行政機構臃腫。

    解決三農問題的“三點論”有兩種表述方式，其一是“農民免一點、機構減一點、中央轉一點”。“農民免一點”指減免部分農村稅費。在新一輪的農村稅費改革中，將農業特産稅改徵農業稅，並在一定程度上減小了稅基。“機構減一點”指精簡鄉村行政機構。“中央轉一點”指加大中央財政對縣鄉兩級財政的轉移支付力度。2003年擬安排對地方的轉移支付為4207億元，按可比口徑比上年增加了140億元。

    第二種表述方式是“一增、二改、三輸出”。“一增”即增加義務教育的財政預算，使義務教育真正成為真正意義上的公共品。“二改”即推進縣鄉兩級行政體制改革。“三輸出”即穩步推進城市化進程，加大農村人口向非農領域輸出的力度。最近，《居民身份證法》的出臺和《收容遣送辦法》的廢止，使城鄉一體化的現代化進程又向前邁進了一步。

    農民免一點、機構減一點以及推進縣鄉兩級行政體制改革，關鍵在於找到一個突破口，將機構精簡從制度建設的源頭抓起，走出機構精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的怪圈。歷史上每搞一次“並稅”改制，就會催生一次雜派高潮，史學家將這種現象稱為“黃宗羲定律”。清華大學的秦暉教授説，中國傳統賦役歷來就是“明稅輕、暗稅重、橫徵雜派無底洞”。

    目前全國農村有2000多個縣級、4萬多個鄉級、70多萬個村級政府。在這三級政府中，正式、非正式、臨時抽調的人員加在一起近6000萬。而僅全國4萬多個鄉政府負責人購車、養車、用車的花費，一年就達千億元以上。因為龐大官員隊伍要錢花，而本級財政收入不夠，中央財政又不可能補貼，他們大多會利用手中的權力，把他們的開支以各種名目的收費轉嫁到農民身上。

    實踐證明，農村的村民自治仍有待完善。如何應對，不應在村民自治本身尋找答案，而應繼續向上一級行政體制改革拓展。對於縣鄉兩級行政機構而言，由於他們直接與農村稅費的使用和徵收相互關聯，進而關係到未來幾十年的城市化進程以及全面小康建設的實現，因此必須加以改革。

    在真正意義上推進基層選舉，最大程度地賦予縣鄉兩級政府以施政彈性，在保證執行上級機關賦予地方政府的法定義務的情況下，在定編制、定職能、定人員等方面，賦予縣鄉兩級政府充分的自主性，在這一改革架構下，通過候選人之間的充分競爭，將自動降低基層行政機構的規模，同時提高行政效率。並且，在候選人和透明監督的雙重壓力下，機構設置再度膨脹的可能性較小。

    將人民的利益、地方的發展和法定義務有機地結合起來，在協調此三者最根本利害關係的基礎上，使縣鄉兩級政府産生蓬勃的生機與活力，是農村經濟發展的關鍵所在。以“競爭約束”和“透明監督”對機構設置進行規劃，在基層行政機構內形成內部制衡的激勵和約束鏈，才能有效遏制機構精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的惡性迴圈，走出“黃宗羲定律”的怪圈。同時使基層行政經費徹底降下來，為進一步減免農村稅費創造條件。（喬其興）

    國際金融報 2003年7月10日