農民增收及就業形勢相當嚴峻

    陳錫文指出，目前我國農民增收及就業形勢相當嚴峻，首先表現在農民收入增長從１９９７年以來放緩，甚至出現了下滑趨勢。１９９６年，農民每人平均年收入增長９％，１９９７年增長４．６％，此後一直下滑，到２０００年時，增長率僅為２．１％，今年估計也只有４％左右。

    其次是農民收入主要來自非農産業，而來自農業的收入在下滑。１９９８年，農民來自農業的每人平均收入比１９９７年減少了３０多元，１９９９年又比１９９８年減少了５０多元，２０００年再度減少了４０多元，２００１年雖有所回升，但４年合計，來自農業的每人平均收入仍減少了１０２元，相當於農民來自農業的純收入比１９９７年減少了８％。

    三是純農戶的收入在減少，農戶與農戶間的收入差距正逐步擴大，而區域化差距則更為明顯。上海的農戶，每人平均年收入可達６０００元，而甘肅與貴州的農戶每人平均年收入僅有１５００元左右。

    四是農村人口與城鎮居民之間的收入差距在逐步擴大。２００１年，全國城鎮居民每人平均可支配收入為６８６０元，比上年增長８．５％，而農民每人平均純收入只有２３６６元，比上年增長４．２％，兩者的收入比為２．９：１，而在１９７８年改革開放前，兩者的收入比僅為２．５７：１。今年上半年，城鎮居民可支配收入增長了１７．５％，而農民的現金收入僅增長了５．９％，到今年年底，兩者之間的收入比有可能突破３：１，而且這種差距仍有擴大的趨勢。

    另一方面，農村人口轉移面臨巨大壓力，非農就業困難，農業就業人員仍在進一步增加。２００１年，我國純農業就業人員達３．２５億人，比改革開放前不僅沒有減少，反而增加了４０００萬人，同時，我國鄉鎮企業的就業人數從１９９７年到２００１年的５年間一直徘徊在１．３億人左右，沒能更多地吸收農村剩餘勞動力。

    六大制度因素阻礙農民增收

    陳錫文認為，農民增收緩慢，除了受農産品市場制約，以及非農就業困難加大等表層原因制約外，還有更深層次的制度性因素的制約。其中最根本的制度障礙是長期以來的城鄉二元結構體制的分割，導致農村剩餘勞動力轉移困難的加大。

    陳錫文説，我國目前每人平均ＧＤＰ僅有９００美元，但已經出現了嚴重的農産品市場制約，其根本原因就是城鎮消費群體比重太小，增長緩慢。全國６０％多的人從事農業生産，卻只有３０％多的人通過購買來消費農産品，這是過早出現農産品市場約束的基本原因，因此迫切需要加快我國城鎮化進程和使農村人口向城鎮轉移，拓展城鎮消費群體。

    推進我國城市化進程有兩個支點，一是大城市的發展，二是小城鎮的建設，這其中又以農民的自由流動為紐帶。然而，在大量農民自發流向城鎮的過程中，許多外來民工卻遭受到不公正的待遇，許多城市對外來人口仍然採取歧視政策和限制性措施，這在一定程度上阻礙了農村人口向城鎮的轉移。

    據有關部門統計，２００１年外出務工３個月以上的農民有８８００多萬人。據調查，有超過８０％的民工在城裏承擔著臟、苦、險、差的工作，但他們在為城市發展作出貢獻的同時，卻又不得不面對低收入、高消費的巨大壓力。絕大多數農民在城裏難以紮根，不得不成為候鳥式的“遷徙人”或“城市邊緣人”。

    陳錫文指出，有資料顯示，進城務工的農村勞動力及其家屬已多達１億３千多萬人，這不僅是個經濟發展的問題，也是一個社會穩定的問題。城市政府應當善待進城農民，至少不能設置一大堆針對農民的限制性政策，應當將中央提出的“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的政策落到實處。如果能為進城的農民設身處地的多考慮一些，為他們多提供一些方便和幫助，農民資金積累的速度會快一些，中國的城鎮化速度也會快一些。

    其次是我國目前的財政體制和稅收制度難以適應當前農村經濟及社會發展的要求

    陳錫文指出，目前我國對農業的財政開支比例相對偏低，每年對農業的投資及對農村各項經濟社會事業的支援資金僅為2000億元左右，不到1.88萬億元財政總開支的11％，如果扣除農民每年所繳納的1200億元稅、費，凈投入僅有800億元左右，相對於有8億農民的農業大國來説，投入明顯偏低，而其後果是導致農業和農村各項基礎設施建設滯後，影響農村經濟和社會的持續發展。

    另一方面，針對農村的稅、費設置也急需調整。目前，農戶直接承擔的主要有農業稅、特産稅和屠宰稅三大稅種，稅收總額約為380億元，僅佔全國財政總收入1.63萬億元（2001年）的2.3％。有的稅種是否還需要再設下去值得探討，政府一方面通過稅收把錢收上來，另一方面又通過轉移支付把錢發下去，不管是稅收成本還是運作成本都很高，這就需要進一步取消一些不合理的稅、費，進一步深化和推廣農村的稅費改革，而且推廣的速度可以更快一些。

    農民承擔過重的義務教育費用，也是制約農民增收的一大因素。陳錫文指出，全國接受義務教育總人數約為1.9億人，有70％在農村，縣鄉兩級政府要負擔近70％的義務教育開支，許多鄉鎮光負擔教師工資就佔其財政總開支的60％以上。與此同時，縣鄉兩級政府財政供養人員佔到了全國的71％，但其財政收入卻只有全國財政總收入的21％，負擔相當沉重。

    陳錫文指出，基層政府沉重的財政壓力，使減輕農民負擔與確保基層政府正常運轉、確保義務教育正常開展存在著事實上的矛盾，要逐步緩解這一矛盾，需要從建立公共財政制度及完善轉移支付制度入手，可以考慮將義務教育納入政府財政開支預算以及實行向農村、向農民傾斜的財政與稅收制度。

    陳錫文説，現在最大的問題並不是缺錢，關鍵是要看制度怎麼傾斜，在城裏少做一點錦上添花的事，就能在農村多做許多雪中送炭的事。

    第三是金融制度的缺陷制約了農村經濟尤其是農村非農經濟的發展

    陳錫文稱，目前我國農村資金短缺的矛盾非常突出。2001年，我國貸款餘額為11.2萬億元，其中農業貸款僅為5700億元，佔5.1％；鄉鎮企業貸款為6400億元，佔5.8％；即使加上農業發展銀行收購農産品的與農業有關的貸款也僅佔全國貸款餘額的17％。

    陳錫文説，農村資金的短缺説到底還是制度問題，與金融制度的傾斜方向有關。

    他認為，目前的貸款資金流向存在著一些不合理現象，一是大量資金流向了一些沒有資本金的企業，也就是流向了一些沒有“本錢”卻能辦企業的“老闆”手裏；二是流向了電力、電信、民航、交通、石化、煙草等國有壟斷型行業企業；三是目前2000多家上市公司中，有不少公司仍在不斷圈錢；四是銀行貸款仍然不斷地在向大、中城市，大、中型國有企業集中。

    相對於大、中城市而言，縣及縣以下的經濟有一個很大的特點就是國有經濟的比例很低，能得到金融支援的可能性非常小，這樣，就導致縣及縣以下的地區，發展非農經濟的困難相對較大，反過來就難以消化農業剩餘勞動力，同時，在沒有新的經濟增長點和新的稅源的情況下，就只能向農民伸手，從而加重農民負擔，形成惡性迴圈。

    第四是農産品市場流通體制發育還不完善

    陳錫文指出，目前對糧食實行的是“按保護價敞開收購余糧、資金封閉運作及順價銷售”等三項政策，其初衷是保護農民利益，但由於流通體制不完善，存在著不少問題。

    首先是政府定價在一定程度上扭曲了市場供求資訊。高於市場的價格有可能誤導農民不顧積壓，盲目生産，最終導致庫存居高不下，嚴重抑制當前和今後一個時期的糧食市場價格。

    其次是國家對農民的糧食補貼，是通過糧食壟斷性的經營部門來完成的，這就不可避免地會出現這些部門為謀自己私利而傷農的情況，甚至出現有的糧站一開始拒收，然後按壓低的價格私下收購，再以保護價賣入糧庫的違法現象。

    陳錫文説，現在有的地方私商糧販屢禁不絕，而農民也願意低價出售，其根本原因就是沒能真正地做到按保護價敞開收購，結果使原本為保護農民利益的政策，卻在很大程度上保護了糧食流通領域的有關部門。

    另外，棉花從1999年放開收購價格以來，市場價格一直波動劇烈。皮棉價格在放開前是7元/斤，1999年放開後跌到3.3元/斤，到2000年時漲到5.8元/斤，到今年又跌到每斤3.5元左右。由此可見，在轉軌的過程中，要形成正常的供求關係，不是簡單地選擇保護還是放開的政策就能解決得了，關鍵是政府要正確地發揮作用，否則，農民就有可能蒙受損失。

    陳錫文説，加入世貿組織後，隨著流通領域的逐步開放，我國應當建立健全以市場為基礎的農産品流通體系，與此同時，也要建立一套與世貿規則相適應的國內農業支援與補貼政策。

    第五個制約因素是土地制度和農村基本經營制度

    陳錫文指出，正是由於我國的土地承包制在長期實施的過程中，沒有被真正地穩定下來過，農民在土地方面的權益沒有以法律的形式確定下來，才導致了土地使用權的流轉市場難以發育。

    不管是城鎮周圍還是偏遠鄉村，以發展為名，肆意侵犯農民土地使用權的例子比比皆是。“萬畝果園基地”、“千畝蔬菜基地”在某些地方遍地開花；“某某一條街”、“某某開發區” 在一些城鄉結合部也越建越多，而這背後，大都是以農民被迫低價出讓土地使用權為代價。

    開發浦東時向當地農民徵一畝糧田補償2.3萬元，一畝菜地補償2.8萬元，另外再投入六七萬元完成“七通一平”工程，等出讓給開發商時，已高達二三十萬元一畝。陳錫文指出，如果説計劃經濟時代的“剪刀差”讓農民付出了6000－8000億元的代價的話，那改革開放以來通過低價徵用農民的土地，最少使農民蒙受了2萬億元的損失。為什麼有的城市敢於出臺一個又一個宏偉的發展規劃，從某種意義上説，不排除在資金上有打農民土地算盤的想法在內。

    土地不僅是農民的生産資料，更是農民的基本生活保障，目前出臺的《農村土地承包法》，對於穩定土地家庭承包經營制度，提高農民對土地的投入，促進土地使用權的合理流轉都具有積極而深遠的意義。

    從基本的經營制度來看，陳錫文指出，目前的家庭承包制度的確還不夠完善，但不能因此就否定農業實行家庭經營的普遍規律，不考慮農民的轉移，希望能一蹴而就地實現規模化經營是不現實的，關鍵是要不斷完善農業社會化服務體系，逐步走上産業化經營的道路。而要走産業化發展的道路，就必須提高農民的組織化程度，使其從內向型、管理型的組織模式向外向型、經營型的組織模式轉變。

    如何在鞏固和發展社區性集體經濟組織的同時，如何在發展農業産業化經營，扶持龍頭企業的同時，盡可能地根據農民的需要，來發展農民自己的專業性合作組織，這是提高農民進入市場的組織化程度的當務之急。

    第六個制約因素是政府行為還不夠完善

    陳錫文認為，發展市場經濟，加入世貿組織，政府的行為和職能就應當相應地隨之轉變，就目前的發展形勢而言，政府的行為還存在一定欠缺，還需要不斷地調整和改善。

    陳錫文指出，從農業發展的角度來説，目前政府在向農民提供有效的市場資訊，在對農業生産提出明確嚴格的生産標準，在對農戶提供有力的科技進步的支援，在形成一套符合世貿組織規則的國內農業支援及補貼政策等方面，都還存在著不足和缺陷。另外，目前管理農業的辦法在不少方面仍然主要是依靠行政命令來完成，還是沒有擺脫計劃經濟的管理模式，而這些欠缺，在一定程度上阻礙了中國農業向現代農業過渡的發展進程。

    陳錫文説，只有政府真正從“管農民”轉變成“為農民服務”，農業中的許多問題才可能更有效地得到解決。

    《中國經濟時報》 2002年10月7日