農村改革20多年來，農民收入水準總體上有了大幅度的提高，但農民收入的增長速度卻呈現出階段性遞減的趨勢。從1978年到2000年，按不變價格計算，農民每人平均純收入年均增長7.43％。分階段來看，1978—1984年，農民每人平均純收入年均增長17.7％，1985—1988年為4.9％，1989—1991年3年國民經濟治理整頓期間為1.9％，1992—2000年為4.6％。1997—2000年農民每人平均純收入增幅連續4年下降，分別比上年減少4.4、0.3、0.5、1.7個百分點。2001年農民每人平均純收入為2366.4元，扣除價格因素，實際增長4.2％。雖然2001年農民收入扭轉連續4年增幅下滑的勢頭，但這僅僅是恢復性的增長，基礎很不牢固，影響農民增收的一些長期性、根本性因素並未消除。

    第一個因素，農産品價格持續低迷。1999年與1996年相比，農産品收購價格總指數和糧食收購價格總指數分別下降了23.1％和24％。1997年至1999年，糧食價格的下降使農民每人平均減收40元，對純收入增長的貢獻為—15％。由於農産品銷售不暢、價格低落，農民從農業中獲得的收入1998年比上年減少2.3％，1999年比上年減少4.5％。2000年繼續延續這一趨勢，農産品收購價格比上年下降3.6個百分點，糧食類收購價格比上年下降9.8個百分點，農民來自農業的收入比上年下降2.5％。2001年國內糧食市場價格出現了明顯反彈，農民出售糧食的綜合平均價比上年同期上升近20％。糧食價格上升，直接拉動了農民收入增長1.3個百分點。去年農民從農業得到的收入每人平均為1165.2元，比上年增長了3.6％，扭轉了連續3年下降的形勢。從2002年起，我國將開始履行WTO所規定的義務。由於目前我國糧棉油等大宗農産品的價格普遍高於國際市場價格，加入WTO後糧食等大宗農産品的進口會逐步增加，這必然會造成國內糧食等農産品市場價格的回落。今後，通過提高農産品價格增加農民收入的潛力越來越有限。

    第二個因素，農業結構不合理。自90年代中期以來，我國農産品的供求關係發生了重大變化，幾乎所有農産品都呈現出階段性、結構性和區域性的供過於求，農産品價格連年下跌。在告別短缺之後，我國農業結構性矛盾日益顯露出來，突出表現在三個方面：一是産品品質不高，大路貨多，名優産品比例低；二是一般性品種多，專用品種少；初級産品多，加工産品少，精深加工産品更少；三是雖然農業生産的區域化分工有了很大進展，但區域比較優勢尚未充分發揮出來，區域性結構不同程度存在大而全、小而全問題。由於結構調整滯後，農産品供給結構與需求結構脫節，從而導致部分農産品“賣難”和價格下跌，影響了農民收入的提高。90年代以來，隨著溫飽問題的解決，城鄉居民食品消費支出在家庭總消費支出中所佔份額（恩格爾系數）穩定下降，這表明農業增長開始面臨需求約束。1996年我國城鎮居民食品需求收入彈性為0.4435，1997年後，城鎮居民食品需求收入彈性出現了急速下降的走勢，1997—1999年分別為0.379、0.327和0.222。近年來，城鎮居民食品消費需求處於幾乎停滯不前的狀態，不僅每人平均食品消費支出份額下降，而且每人平均食品消費支出金額出現絕對減少，許多食品的每人平均實物消費量甚至也出現了減少的情形。食品消費增長緩慢必然直接影響農産品價格走高，從而直接影響農民收入增長。

    第三個因素，剩餘勞動力轉移困難。自1996年以來，由於鄉鎮企業所處的整體經濟環境發生較大變化，其自身也處於結構調整和體制創新的轉折階段，因此鄉鎮企業吸納農村勞動力的能力明顯下降。1997—1999年鄉鎮企業就業人數大約減少1000萬人。90年代初以來，農村勞動力的跨地區流動日趨活躍，並逐漸成為農業勞動力轉移的主要形式。1989—2000年，鄉鎮企業新增就業3192萬人。同期，跨地區流動就業人數增加了約4300萬人。根據有關調查，流動就業農民有80％以上進入城鎮，外出農民進入大中城市、小城鎮（含縣級市）和農村的比例約為4：4：2。就全國而言，外出就業農民約佔農村勞動力的13％左右，在中西部一些地、縣，則佔農村勞動力總數的20～30％。近年來農民收入之所以還能保持緩慢增長，主要是靠非農産業收入增長實現的，特別是勞動力跨地區流動對農民收入增長髮揮了不可替代的作用。但由於市場疲軟，消費需求不振，經濟增長放慢，與1991—1996年期間年均增長30％的速度相比，近年來農民從事非農産業和外出打工的收入增速回落了近20個百分點。由於城鎮下崗職工增多，許多城市都制定了限制農民進城就業的政策，包括行業、工種、學歷等限制，這些限制政策既不公平，實際也行不通，反而給有些人盤剝民工提供了藉口。農民外出就業要辦理名目繁多的證件，面向外出打工農民的收費也過多、過濫。這些做法，對農民就業、城市管理沒有實際作用，反而加重了農民負擔。近年來一些城市在收容、遣送“三無”（無身份證、無暫住證、無務工證）人員的過程中，存在著變相體罰、粗暴驅趕農民工的現象，有的甚至將正當就業的農民工當作“三無”人員遣送。這些措施都不利於農民增收。初步匡算，我國三分之一農村勞動力處於就業極不充分狀態，現有農村富餘勞動力總數在1.5億人左右。大量剩餘勞動力滯留在農村，農業勞動生産率難以提高，這是造成農民增收困難的根本原因。

    第四個因素，不合理負擔過重。由於中西部大多數縣鄉財政存在著嚴重的缺口，經濟和社會發展所要求的各種公共開支缺少相應的稅收來源，這就迫使地方政府想方設法從農民那裏多徵稅，農業特産稅和屠宰稅的“平攤”非常普遍，加重了農民的稅收負擔；或借各種名義向農民亂集資、亂收費、亂攤派，使農民稅外負擔惡性增長。對農民增收效果最明顯、最直接的措施是減輕農民負擔，減負就是增收。為了減輕農民負擔，近年來，許多地區開始改革農村稅費制度。從試點情況看，稅費改革後，對農民減負確實有一定作用。但稅費改革進一步削弱了地方政府的收入，堵死了地方政府通過非規範手段從農民身上徵收收入的渠道，因而，這項改革在實踐中遇到了強大的阻力。農村稅費改革涉及到方方面面的配套改革，特別是需要完善財政轉移支付制度，保證貧困地區基本公共需要。能夠用於轉移支付辦法的中央財政資金，儘管逐年有較大的增長，但絕對數量十分有限。

    從1995—1999年，這種轉移支付資金分別為20.7億元、34.6億元、50.2億元、60億元和75億元，分別佔當年中央補助地方支出總額的比重為0.82％、1.27％、1.76％、1.81％和1.83％。2000年一般性轉移支付額也不過是61.65億元，佔全部中央財政對地方財政補助支出4665億元的1.32％；加上民族政策優惠轉移支付額23.8億元，用過渡期轉移支付辦法分配的資金數量是85.45億元，佔全部中央財政給地方財政的轉移支付額的1.83％。

    顯然，從根本上減輕農民負擔，需要觸及國家分配政策的整體改革。這方面的改革需要一個過程，不是一蹴而就的。

    第五個因素，農業和農村投資不足。長期以來，國家對農業和農村投入總量嚴重不足，欠賬較多。自1998年中央決定實施積極的財政政策以來，國家大幅度增加了農業基本建設投入，1998—2001年，共計安排農林水利和生態環境建設國債1400多億元，約佔同期國債投資總規模的28％。

    如果加上中央預算內農業基本建設投資和水利建設資金，4年間中央對農業的投資達1900億元以上。但這些投入大部分用於大江大河治理等大型項目，各行各業都從中受益，與農民增收關係密切的小型基礎設施的投入還很有限，難以直接帶動農民增收。今後，如果不再繼續大量發行國債，增加農業投入是不容樂觀的。財政支農資金管理體制也不利於提高農業投資的使用效率。這主要表現在，在農業投入方面各級財政職責範圍劃分不清楚，哪些由國家投入，哪些由集體投入，哪些由農民投入，沒有明確具體的規定，往往造成單純依賴國家投入的問題；在管理形式上，條塊分割，分兵把口，各自為政。縣各部門都掌握一塊資金，都有資金分配權，不利於資金的統籌安排和使用；財政支農資金仍是過多地參與生産經營性投資，一些應由政府投資的範圍仍未能承擔；管理監督機制不健全，容易造成資金流失。

    第六個因素，缺乏必要的金融支援。當前，農村資金供求矛盾非常突出，存在的主要問題有：一是農村資金外流問題嚴重，農村經濟發展中的資金要素日益稀缺。農村信用社和農村郵政儲蓄機構是我國農村資金凈流出的重要渠道。1979—2000年，我國農民通過農村信用社和郵政儲蓄機構的資金凈流出量高達10334億元，其中通過農村信用社的資金凈流出量高達8722億元，通過郵政儲蓄機構凈流出1612億元。商業銀行在農村吸收的資金絕大部分回流到城市。近幾年，工商、中國、建設三大國有商業銀行分支機構紛紛向中心城市收縮，縣級支行被大幅度撤並，縣內許多企業想貸款也找不到“廟門”。二是國有商業銀行貸款審批、發放權過於集中，制約了基層行貸款發放的靈活性和時效性，不適應縣域經濟重要組成部分中小企業信貸需要急、期限短、頻率高、數額小、風險大的特點，加之激勵機制和約束機制失衡，嚴重制約了信貸對農村經濟發展的支援。三是國有銀行收縮農村機構，農村信用社獨立承擔支農任務，而部分地區農村信用社由於歷史包袱沉重，資金週轉困難，支農資金嚴重不足。四是農村信用體系不健全，農民、鄉鎮企業擔保難、貸款難問題十分突出。

    第七個因素，深層次的體制問題阻礙發展。如農民的土地使用權仍得不到切實的保障；農民一家一戶小規模分散經營如何與國內外市場銜接仍然亟待解決等。

    可見，影響農民收入增長的因素正在發生重大變化，農民收入增長越來越受國民經濟增長和宏觀政策環境的影響。過去行之有效的通過增加農産品産量、提高農産品收購價格來增加農民收入的辦法現已明顯失效，從根本上解決農民增收困難的問題須有新思路：既要從國內外市場需求方面有效拉動農業增長，更要大力推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，改善供給，提高農業和農村經濟發展的品質；既要根據制度環境和市場環境的變化，調整鄉鎮企業發展戰略，又要改革城鄉分割體制，加快城鎮化進程；既要穩步推進稅費改革，減輕農民負擔，又要建立起根據基礎教育、基本醫療衛生服務等基本需求向農村貧困地區確定轉移支付的制度；既要充分調動農民發展農業的積極性，又要從總體上調整農業與國民經濟的關係，加強財政對農村經濟的扶持力度，增加對農業和農村基礎設施的投入，改進農村金融服務，為農業和農村經濟發展提供有力支撐；既要依法確保農村土地承包關係的長期穩定，又要在堅持家庭承包經營基本制度的基礎上，進一步推進農村的制度創新，把農業和農村經濟納入社會主義市場經濟的軌道。 （韓俊 國務院發展研究中心農村部主任 ）

    《人民論壇》 2002年第四期