民間流傳著兩則與法官有關的笑話：一天，一個派出法庭的法官在村裏審理一起案件時，被胖妻喚住，稱自家的豬跑出了圈，於是，他暫停審案攆豬而去。待豬被趕回圈裏，法官重新回到審理現場後，問當事人：“我剛才審到哪了？”另一個故事是説，一個當事人拿到判決書後，發現其中有“根據《新聞法》第23條判決如下”的字句，驚訝地問法官：“我國的新聞法還沒有出臺，你怎麼能這樣判呢？“法官的回答理直氣壯：“我覺得新聞法就應該這樣規定。”民間笑話雖然未必真實，但百姓對法官素質的不滿可見一斑。

    2001年6月30日的九屆全國人民代表大會常務委員會第22次會議上，一個消息隨著《法官法》和《檢察官法》修正案的通過，迅速擴散傳播：統一司法考試製度確立了！這一消息在中國社會引起的震蕩遠遠超出了人們的想像，這一制度的出臺出乎許多人的意料。在法學界和普通百姓為之歡欣鼓舞、為這一制度的落實獻計獻策的同時，在中國司法高層，為落實這一制度的相關工作以超常規的速度進行。

    按照有關規定，統一司法考試由國務院司法行政部門（司法部）會同最高人民法院、最高人民檢察院共同制定司法考試實施辦法，由國務院司法行政部門負責實施。

    7月初，司法部和最高人民法院、最高人民檢察院聯合發佈《關於國家統一司法考試若干問題的公告》，稍後的7月12日，司法部做出了《關於廢止〈律師資格考試辦法〉的決定》，司法部部長張福森發佈司法部第66號令，宣佈該決定於發佈之日實施。

    在司法部第66號部長令發佈之際，關於《統一司法考試實施辦法》的制定工作也在籌備之中。7月16日，起草工作班子組建並制定了時間表，7月底，起草工作緊鑼密鼓地展開。為了通力合作做好相關工作，司法部副部長多次走訪最高人民法院和最高人民檢察院。

    歷程：從學界的研究到立法界的果敢

    賀衛方與一場爭論的“里程碑”意義

    統一司法考試製度確立的消息傳來後，北京大學法學院教授、博士生導師賀衛方連聲説“沒想到立法界的動作會這麼快”。“高興”、“欣慰”，賀教授用這樣的字眼形容自己的心情，發自內心的微笑始終洋溢在他的臉上。但是，法律界的許多人還記得，為了推動司法改革的進程，他曾經深切地痛苦過。

    1998年初，賀衛方在《南方週末》發表了《復轉軍人進法院》一文。文中，他提到一個著名的觀點：法官和醫生這兩個職業很相似，“為什麼不把沒受過醫學訓練的人放到醫院當醫生，而把沒有受過法學訓練的人放到法院當法官？”不料此言一齣，引起相當大的反響，贊成者有之，批評者也不少，一些人包括軍界人士發表文章與賀教授展開論戰！

    在司法考試製度出臺後重提這段往事，賀教授輕描淡寫地説“軍界一些朋友很不滿意”那篇文章，他並用寬容的心態主張不要再提此事。但是，賀教授對那場風波的評價是：“它説明法律職業化任重道遠！”

    他説：“無論如何，統一司法考試製度的確立是改革開放20年來，順理成章的事情。改革開放之初的頭10年，是迅速制定法律並且卓有成效的10年。在後面這10年，逐步意識到法制是個系統工程，良好的法律還要靠高素質的司法人員來實現。如果司法人員素質不高的話，依法治國會成為空頭支票，對百姓來説，打官司就成了一件風險很大的事——民間有個説法叫‘官司一進門，雙方都託人’，這會令百姓對法律的信心大打折扣。”

    從20世紀90年代開始，學界和實踐部門開始關注司法人員的素質。賀教授成了學界為司法改革鼓與呼的一面旗幟。賀教授研究司法改革的經歷從某種意義上折射了司法考試製度出臺的歷史。1994年，他做了個課題——《通過司法實現社會正義——對中國法官現狀透視》，這篇文章連同後來發表的一些文章，闡述了引進抗辯制訴訟模式的問題。文中提到如果法官素質低下，這種審判模式將沒法操作。

    1995年，深切關注中國司法改革事業的賀教授應邀參加在日本舉行的國際法大會，利用這次機會，他考察了日本的司法研究所——考察的著眼點之一就是司法考試製度。日本的司法考試製度確立於二戰後，它的特點是法官、檢察官和律師三種職業從同一個門口進入，能夠進入門檻的都是社會精英。並且這種考試十分艱難——每年有數以萬計的法科畢業生參加競爭，但錄取人數只有700，比例在3%左右。在感嘆日本司法考試製度“艱難無比”的同時，賀教授讚嘆其中的極大好處：極高的淘汰率使擔任法律職業的人是最優秀的，樹立了一般民眾對法律職業的信心，甚至信仰。

    社會任何進步都與被稱為先哲和智者的人有關，司法考試製度的確立也不例外。賀教授和學界、立法界的一些人正是推動這一歷程的智者。

    司法部法規教育司高等教育處處長姜晶對中國法學家們的情況有深入了解。在談到司法考試製度確立的歷程時，他首先就想起了這樣一些人和事：在1993年給中央領導講授法制課時，中國社會科學院法學研究所的王家福研究員正式提出了要確立統一司法考試製度的設想。在此前後，全國法學院校不少研究法學理論的老師一直在進行相關研究，像北京大學法學院的賀衛方教授、清華大學法學院的王晨光教授、山東大學、西南政法大學、海南大學的學者們等等。而立法界的動作則和全國人大法律工作委員會刑法室主任郎勝等人有關。2000年11月，司法部法規教育司法律碩士秘書處對司法考試進行了一次大規模的調查和研究，也為統一司法考試提供了重要的參照。那麼，司法考試製度從學界探討到寫進法律，這一飛躍是如何實現的呢？

    原來，在被稱為“一讀”的第一次審議過程中，對《法官法》和《檢察官法》都做了許多重要修改，但是考試製度問題沒有被涉及，令一直關注統一司法考試製度問題的郎勝深感遺憾。之後，他決定做點什麼，到“二讀”的時候，郎勝提出應該把司法考試製度在這兩部法律中加以明確規定。他欣喜若狂地看到，對他的提議大家一致贊成——在修改別的條款時，都有反對意見，惟有這一條，所有人都表示贊同。

    律師資格考試的“奠基”工程

    從另一個角度看，對推動統一司法考試製度的確立，律師資格考試同樣功不可沒。

    《關於國家統一司法考試若干問題的公告》中，有兩點引起了有志參加未來的司法考試的人們的關注：一條是2001年律師資格考試、初任法官考試和初任檢察官考試都不單獨組織，併入擬於2002年1月舉辦的首次國家統一司法考試；另一條是已辦理2001年律師資格考試報名手續的人員，視為辦理統一司法考試報名手續，繼續有效。新的考試命題範圍原則上依據司法部頒布的2001年律師資格考試大綱並參照最高人民法院、最高人民檢察院頒布的初任法官、檢察官資格考試大綱確定，考試科目和考試內容將依據三家共同制定的考試方案做適當調整。

    説到司法考試製度的確立就無法不提到律師資格考試。從1986年開始實行的律師資格考試到現在已經經歷了15個年頭。全國人大法制工作委員會刑法室主任郎勝説：“15年時間證明，律師資格考試是最成熟、優秀，最有權威性的資格考試。”直接參與這次司法考試辦法制定的司法部法規教育司司長劉一傑説：“中國的資格考試製度實行最早的是律考，當時是為了適應律師隊伍大發展的需要確立的，在1995年寫進了《律師法》。之所以建立統一司法考試製度，律師資格考試起了推動作用。同時，律考也在內容、範圍、方式等方面為統一司法考試打下了基礎。”因此，有關方面達成公識：統一司法考試以律師資格考試為基礎。劉司長特別強調：統一司法考試不是簡單等同於律考，是在這個基礎上全面創新的一項制度。“統一司法考試不會是律師資格考試的翻版！”司法部參加考試辦法制定的官員説得十分肯定。

    現在，司法考試內容以律考大綱為基礎的方向已經確定，至於怎樣把律考大綱和司法考試大綱相銜接，還要在專家評審之後，進行調整。據了解法律知識部分不會覆蓋過律考，但實務部分會做調整，司法部律師司正在牽頭解決今年律考與明年司法考試的銜接問題。司法部的同志説，這也是一個難點。

     《律師法》與司法考試製度不銜接，需要修改了

    在多數人為司法考試製度的確立歡呼的時候，一些冷靜的人意識到要使其高品質地實施，還有許多問題需要解決。比如，從根本上解決“復轉軍人進法院”的問題，需要軍轉安置政策的變化來支援；法官進入法院人事制度與司法考試製度不配套；抬高門檻解決了“入口”問題，出口問題怎麼解決；從法學院學生到高素質司法人才之間還有什麼“缺口”……這些問題，哪一個都不小。

    在1995年《法官法》和《檢察官法》實施之前，做法官和檢察官沒有任何教育背景的要求——直到1995年，才在這兩部法律中規定了“高等院校法律專業畢業或者高等院校非法律專業畢業具有法律專業知識”的條件。這個標準不算低但絕不高——這裡的高等院校包括大學本科和專科，專科的獲得途徑就一言難盡了。事實上，就連這樣的標准許多基層法院和檢察院也沒有嚴格執行，各色人等各顯神通堂而皇之進入法院和檢察院的大門，真正受過法學訓練的學子常常望公檢法的大門興嘆。

    山東省陽谷縣法院有法官152人，其中只有10個左右正規法學院校的畢業生——難道這麼多年這個縣只有10個人受過大學法學教育？這種現象的直接後果——用賀教授的話説是：“司法隊伍品流駁雜，素質參差不齊。導致冤假錯案層出不窮——這一方面是由於個別人貪贓枉法所致，很大的原因是法官素質差造成的。”最高人民法院院長肖陽也是這麼認為的。

    2000年底，天津市紅橋區人大常委會對任命的“兩院”審判員、檢察員進行了法律知識考試，主要考查了解審判員、檢察員學習掌握法律知識的程度和應用法律的能力。這次考試，是本屆人大常委會加強對“兩院”任命人員監督的一次有益探索和嘗試。面對這樣一道選擇題：“民事法律關係中的代理是指代理人、被代理人、第三人之間的關係”，只有3人選擇了正確答案，僅佔參考人員比例的8%；在有權提起附帶民事訴訟一題中，正確答案應選擇“被害人（17歲）的父母”、“遭受犯罪引起經濟損失的單位”、“人民檢察院”、“被害人已死亡,他的妻子”,只有7人答案正確，佔參考人員的16%。這一切都説明，法官和檢察官的整體素質非提高不可了。

    所以，此次修改《法官法》和《檢察官法》，將初任法官和檢察官的教育背景明確改為“高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業，具有法律專業知識，從事法律工作滿兩年”，而且必須參加統一司法考試。“門檻”就這樣抬高了。

    但是，在學歷問題上，有一個問題突出地暴露出來了：《律師法》規定有資格參加律考的人員的學歷低線為“法學專科”，而修改後的《法官法》和《檢察官法》的學歷起點為“本科”，這樣就出現了對參加同一種資格考試的人學歷要求不一致的情況。所以，修改《律師法》成了一個不容忽視的問題。

    關於《律師法》與司法考試製度的關係，人們極為關注。我們在採訪中還了解到，曾經有這樣一個規定：凡是在檢察院任檢察員、在法院任審判員10年以上的人，在離退休之後可以通過登記取得律師資格。《律師法》出臺後，規定上述兩種人也要通過參加律師資格考試取得律師資格。在律考的難度面前，他們往往選擇了“知難而退”。現在，統一司法考試製度的建立，意味著取得法官和檢察官任職資格同時也取得了律師資格，所以，法院和檢察院有關人士呼籲：儘快修改《律師法》，其中增加這樣的內容“法院和檢察院的離退休人員，可以通過登記取得律師資格證書”，同時保留“必須在離退休兩年之後才能從事律師工作”的規定。他們認為這樣有利於法律人才的流動。

    統一司法考試將改變什麼

    全國人大有關人士指出，統一國家司法考試製度對我國民主法制建設將産生深遠影響：一是有利於嚴把司法人員錄用關，保證高素質的法律人才進入司法隊伍和律師隊伍。二是有利於擴大法官、檢察官的知識面。法官、檢察官、律師經過統一的國家司法考試，對三方面業務都有了解，更有利於提高審判、檢察、律師工作品質。三是將對法官、檢察官人事制度改革産生積極影響。過去法官、檢察官主要從法院、檢察院內部産生，今後則要從有資格的人員中擇優錄用，這不但擴大了選人範圍，還有利於法律專業人才的流動。四是對我國法學教育提出新的課題。通過司法考試實際上是獲得從事法官、檢察官、律師的職業資格，法學教育必須適應這種要求。司法部法規教育司的劉一傑司長斷言：統一司法考試製度的確立必將對社會生活的各個層面發生深刻的影響。包括司法人員的工作、百姓生活和法學教育……他説：“最重大的影響將在於讓人們樹立起對法制的信心。”

    最高人民檢察院幹部部地方幹部處調研員鄭建秋在接受記者採訪時説的一句話引起巨大反響。他説：“我擔心明年第一次考試，搞不好檢察院的工作人員沒人能考上。因為真正有水準的人，已經參加了律考，取得了律師資格。有些人只有參加我們自己組織的考試才有機會。”他的擔憂溢於言表。他説的自己組織的考試是指現行的檢察機關的入門考試，相似的考試法院系統每年也舉行。

    江西省檢察院研究室主任陳財旺先生和鄭建秋的心情完全不同。他對省檢察院人員的素質很有信心：“現在省檢察院進人的標準已經是大學本科以上，我們提出幾年內要進15名研究生、5名博士生。現在，軍轉幹部不多，一般都安排在綜合部門做行政管理工作。再説我們現在進人也是通過考試的。”但是基層司法機關的人員素質畢竟無法和省級機關比，再説“考試”畢竟是鄭建秋説的檢察系統自己組織的考試。

    兩則來自基層法院的消息更是讓人不容樂觀。

    山東省陽谷縣人民法院的趙永輝在接受我們的採訪時説，對司法考試製度確立，“我們法院反響不大”，原因是大家覺得法院系統舉行的考試就夠嚴格的，大家已經適應了。這樣的“自信”讓人憂慮。正如前面説過的情形：這個基層法院共有152人，其轉机業軍人佔40%左右，正規院校畢業的大學生只有十來個，佔6%左右。

    統一司法考試製度在湖南省會同縣同樣反應冷淡，但這個法院的袁仕友先生的思考卻很深刻：“這是一件好事，但是，它牽涉到幹部人事制度的改革問題。現在法院的組織、人事、財政都和地方政府有關，還要繼續立法才能解決這些問題，不然參加司法考試的人名義上是有資格了，但實際上還是邁不進法院的門檻。”

    袁仕友提出的是一個與司法考試製度密切相關的重大問題——如果説考試本身解決的是資格問題的話，他提出的是取得資格的人進入司法機關的程式問題。現在，我們和任命行政官員一樣選任司法官員，這種方式和司法考試製度顯得不配套。

    那麼，什麼樣的任命方式比較理想呢？

    賀衛方教授一直認為，司法官員應當由中央政府任命，由國家主席簽署任命狀。他認為司法考試製度和現行人事制度的銜接是一個重大問題。他説：“現在法院人數眾多、素質參差不齊，受過法學教育的法官佔總數的15%——這是個非常低的比例；人事編制失控，造成法院人數嚴重超編，特別是沿海地區的法院，有的人數超過編制的一倍。我國現有法官的數量是26萬，這個數量太龐大了！逐漸減少法官隊伍的整體數量已經成了不容回避的問題。”一方面是過剩，一方面要通過司法考試“進入”。這是一對尖銳的矛盾。

    就在賀教授等人為此憂心忡忡之時，最高人民法院在7月18日出臺一項決定：未通過國家司法考試或不具備大專文化不能當法官。為此下發了一個通知：最高人民法院將於今年下半年在全國範圍內，對1995年7月1日法官法實施後各地法院提請任命法官的情況進行全面檢查。凡沒有通過初任審判員、助理審判員全國統一考試或不具備大專文化程度被任命為審判員、助理審判員的，要堅決免除或提請人大常委會免除其法官職務。通知還説，自明年1月1日起，凡補充法官人選的，必須從通過國家司法考試合格的人員中擇優選拔，並進行面試和考核。在任命法官時，各級法院可進行業務考試，擇優選任。補充法官以外的其他工作人員，必須從通過國家政法部門省一級統一考試合格的人員中擇優選拔。此外，各級法院初任審判員、助理審判員，或直接任命為副庭長、庭長、審判委員會委員的，必須通過國家司法考試。

    這一消息再次讓賀教授感到欣慰。他還為法官們描繪出一個美好的圖景：有朝一日，每個法官都是由國家主席簽署任命狀，法官把非常漂亮的任命狀拿回家挂在墻上時，他會意識到自己的地位是來之不易的、是很了並不起、很光榮的，會珍惜這個職位。而且由中央政府任命全國法官的話，罷免權也由中央政府行使，這樣法官的職位保障會得到鞏固。

    統一司法考試製度，是司法公正的基石。

    統一司法考試製度的確立，宣告不懂法律也能當法官的時代結束了。

    後記：根悉，為了使統一司法考試成為權威的資格考試，我國即將成立國家司法考試委員會，屆時由司法部部長任主任，司法部副部長、高法副院長、高檢副檢察長任副主任，由法學家、資深法官、資深檢察官任委員。

    《法律與生活》 2001年第九期