中國的城市市政公共産品開始了新一輪的漲價，包括管道煤氣、天然氣、工業以及居民用水的價格在全國範圍內開始了大規模的調整，而這一切均伴隨著中國加快市政公用行業市場化進程的腳步而來。

一個合理的解釋是：由於歷史原因以及城鎮化的高速發展，我國市政公用行業存在著發展資金不足、運作效率低下的問題。必須通過引入市場競爭機制才能解決該行業的整體效益下降問題。而為了吸引非國有資金進入該領域，必須建立合理的收費制度。這些原因被建設部副部長仇保興在9月24日在北京召開的“全國推進市政公用行業市場化會議”上再次強調。

而建設部城市建設司司長李東序在接受本報記者採訪時更為細緻地指出：“目前城市市政公用事業的産品未能充分體現商品特性，公用企業的産品和服務的價格改革滯後，缺乏科學合理的價格制定、調整機制和財政補貼機制。政府必須要對市政公用行業的産品和服務制定有吸引力的價格，以吸引外資和民間資本的進入。”

值得注意的是，地方政府在此次加快市政公用行業市場化進程中表現出極大的熱情，而究其原因則是其取得了包括特許經營權的審批、産品定價監督等方面前所未有的權力。作為地方市政行業的出資人，地方政府同時存在吸引外界資金進入的願望和監督價格的責任，這也對地方政府的管理能力提出了挑戰。

公共産品大規模漲價 部分城市出現問題

至少從目前來看，對最近半年中到底有多少城市在管道煤氣、工業以及居民用水等公共産品的價格上做出了調整，以及平均調整幅度進行完全統計難度很大。

記者從中國燃氣網以及中國水網提供的公開資料中了解到，在管道煤氣、天然氣方面，包括濟南、北京、上海、成都、太原均在今年作出了價格上漲調整，而且有相當數量的城市已經在去年作出漲價決定；水價格調整方面涉及城市更多，包括四個直轄市以及大約26個省份的部分城市均在過去的數月內調整了工業以及居民用水的價格，漲幅程度不一。

據記者了解，供水價格的調整可能還將繼續，繼去年國家計委、建設部等部委發佈的《關於進一步推進城市供水價格改革工作的通知》後，2003年底以前全國所有城市都要開徵污水處理費。國家發改委和水利部聯合發佈的《水利工程供水價格管理辦法》將在明年1月1日起正式實施。該辦法實施後，水利工程供水將納入商品價格範疇進行管理，不再作為行政事業性收費管理，預計將會進一步推動水價上漲。

頻繁的漲價已經引發了令人擔憂的問題。南京最近調整管道煤氣和自來水價格的兩次價格調整聽證會的情況就值得注意。在6月19日南京舉行的“管道煤氣價格聽證會”上出現了17位聽證代表16：1的否決結果，産生這樣結果的主要原因在於南京市煤氣總公司所提出的漲價方案過激：將居民用氣由現行的每立方米0．95元上調到1．35元，漲幅高達42％。

該漲價方案的出臺背景也值得關注。本報記者在前往南京採訪時得知，南京市煤氣總公司和香港中華煤氣的合資協議已正式得到了商務部的批准。中華煤氣行政總裁陳永堅8月20日接受記者採訪時雖否認漲價的方案與合資公司沒有關係，但他承認在合資談判中向南京市政府作出了對原有職工短期不裁員的承諾，那麼漲價對有著回報壓力的外資公司顯然是有益的。而南京市物價部門也一再表示肯定會漲價，但漲幅可能會減少。

8月19日，南京自來水供水價格調整聽證會也出現了19名聽證代表中有15名不同意提價方案的結果。南京市自來水總公司提出在今年將水價提高0．355元，並將在明年再提高0．15元的方案，而污水處理費則高達1元（青島、長沙、南昌以及濟南不到0．3元，北京、上海等也只有0．6元左右）。

除南京外，武漢去年7月的民用管道煤氣漲價也出現問題，漢口六位市民在最近將省市兩級物價局告上法庭，理由則是漲價前未召開聽證會。目前該案已經在武昌區法院開庭審理，而頗有意思的是，其中3人曾在市管道煤氣公司、市煤氣建設公司工作過。

儘快解決監管、融資兩大問題

對於南京的聽證會，建設部城市建設司司長李東序在接受本報記者採訪時認為，目前發生在部分城市的不適當的大幅度漲價屬於個案，並不具有普遍意義。作為主管部門，建設部主要是負責制定相關政策以及出臺指導性條例，但他承認，目前價格主要依靠地方政府的自我掌握，許可權可能確實過大，價格調整應該根據實際情況逐步和市場接軌，執行上有偏差的話應該立即糾正。

對於以上的情況，有專家認為市政行業開放顯然不能——全國數百個城市的國有燃氣或水務公司已經開始和外資公司合作，新的合資公司如何平衡營利和公眾利益之間的矛盾？在合資政策鬆動而配套的監管條例還沒有完全制定的情況下，地方政府以及物價部門的監督顯得極為重要。地方政府顯然在其中扮演了雙重角色，雖然有已經公佈的公共産品價格調整必須召開聽證會的要求，但並不容易嚴格執行，可能助長讓市民買單的期望。

國研中心産經部副部長馮飛是9月24日召開的“全國推進市政公用行業市場化會議”上惟一對此表示關注的人士，他認為：“公共領域産品定價是成本加微利的原則，但這實際上存在一定的困難，比如成本如何界定？作為政府、居民和公共産品提供者企業來看，存在著資訊不對稱的問題。成本資訊的完整性是由企業來掌握的，而不是政府來掌握的。特別是公共事業單位有大量的國有企業採取的是政企合一的方式，甚至有些採取壟斷的方式，由於治理方面的缺陷導致了成本不合理的上漲，很難區分政策性虧損和經營性虧損。”

這也就是為什麼諸多城市容易一次性提出大幅漲價的一個原因。馮飛認為，“針對公共領域産品的特殊性如何進行管制，可以借鑒美國的模式。美國各個州都有一個針對公共事業的管制機構，叫公共事業管理委員會（ＰＵＣ），這個委員會就負責監管各州的公共事業領域。對於中國來講，如何來設立一個管制機構，特別是在地方政府層面設立一個適宜中國特點、同時適合當地特點的管制機構，應該是目前需要考慮的問題。”

這樣的設想目前來看還未受到相關部門的重視，而地方政府顯然沒有動力去響應這樣的意見。與會的一位專家告訴記者：“目前無論是地方政府還是中央主管部門的主要心思還是在引進外資的程式監管上，至少這是目前最迫切的，完善監管體制顯然還需要時間。”

在最重要的完善外資引入的法律程式上，仇保興表示，必須要建立健全穩定的政策，而且要使這些政策通過立法的程式成為法律強制執行。他説：“在市政公用設施建設運作管理上，我們還缺乏完善的法律法規來保護各方面的利益和明確這方面的責任。畢竟才剛開始，但我們會抓緊制定相關的法律法規。”

在對待回報率的問題上，仇保興認為，“有的城市在前幾年給外商以固定的回報率，這實際上破壞了市政公用設施的公平競爭機制，這是花很大的代價買回來的教訓。今後投資一般不能搞固定回報率。在市場機制尚不健全和風險較大的西部城市，我們可以跟人民幣匯率掛鉤，因此特許經營必須按照國際的通行慣例運作，政府不能承擔企業所有的經營風險。”

在更為具體的融資問題上，中國農業銀行副行長張雲表示，“銀行貸款是市政公用行業除國家投資以外最重要的融資渠道，約佔30％到40％，解決銀行貸款的瓶頸問題，有利於公用事業市場化的推進。當前主要的問題是貸款擔保方式，目前銀行可以接受的擔保方式主要是資産抵押，有實力的企業提供擔保，但實際操作中，這些方式落實起來難度比較大，有的也是不可能的。像農行這幾年給電網改造提供2500億，這些電力企業的貸款動不動就是上百億，根本找不到擔保企業擔保。現在有的企業提出了借鑒公路管理的收費權質押的做法，用於水費、電費的質押。這首先要經過立法權的批准，只有合法權解決了，銀行才能更合法地接受這個手段。所以必須儘快出臺相關的法規，以解決融資渠道的問題，而這點對於國有燃氣以及水務集團更為迫切。”

經濟觀察報 2003-9-28