歷史演變

    簡單地回顧一下公用事業民營化的歷史。1874年，社會主義者德帕普在他起草公共服務報告中強調，“公共服務的建立是確立某種活動具有普遍功利性，而個人主動性將轉移它的目的性，在拋棄無數普通人時，社會是危險的”。

    爭論的另一方則是法國無政府主義代表人物普魯東，他在《鐵路經營改革實施》一文中爭辯到，“國家應該制定價格條款，將經營權下放給旨在最後把自己轉化為工人企業的私營企業”。

    這場激烈的爭論，在當時的歐洲顯然是以維也納市長盧艾格爾1897年的當選為終結的，作為社會黨的政治家，他是世界歷史上第一個把社會黨的綱領付諸於實踐並沒收煤氣公司、電力公司和電車公司歸公共所有的政治家。

    如果説在公共事業“私營”與“公營”的第一輪迴合中，是以放任自由主義私營經濟的社會認可失敗而寫完第一章的話，而100年後的1973年，顯然又是一個明顯的轉捩點。

    這個轉捩點的開始是以人們對“福利國家”失敗的檢討為開端的，它不僅在社會思想上結束了“政府是進步的事業”這樣一個普遍的認識，同時英國撒切爾與法國希拉克的私有化運動也在政府退出經濟上提供了實踐的樣板。

    另一種私有化形式在美國發展則更加迅猛，聖保羅市通過競爭投標、讓私人承包接管公共服務事業，在幾年內成為一個潮流，蔓延到世界各地，而促成這個戲劇性的變革。

    價值評判

    如果説歷史的爭論與實踐僅僅為我們提供了一個判斷框架的話，那麼在社會思想哲學與經濟思潮演化劇烈的今天，我們又該如何認識與判斷公共事業的本質與方向呢？

    一般説來，我們將政府必須提供的服務確認為公共服務的前提，是在於這種服務為社會大眾所享有，在經濟學上它被看成是非競爭性消費與非排它性消費，由於政府具有承擔公共服務與公共物品問題的巨大優勢，因此，在理想上由政府提供公共服務是無可厚非的，而在實踐上對於這種形式的最大批評，並不在於它的目的性，而在於它的效率性與能力。

    相反，私人力量介人公共服務一開始就被廣泛地質疑它的目的性，“無利不起早”甚至在根本上體現了私人資本對資本增值的願望，而在民主社會，私人經濟控制公共事業也還被看成是對政治公平程式的一個有可能的危害。所以效率與公平就成了公共事業經營形式的本質爭論焦點。

    假如説，我們以改革政府，提高效率為出發點，贊同普魯東的觀點，即政府制定法律、管制條例引進私人資本介入公共服務事業，將公共事業納入市場經濟框架，而其基本假設是否存在呢？

    超産權理論的經濟學研究已經給了我們最好的回答，英國經濟學家馬丁與帕克在對英國各類企業私有化後的經營績效進行了廣泛綜合比較研究後發現，在競爭比較充分的市場上，企業私有化後的平均效益提高顯著，而壟斷市場上，企業私有化後平均效益不明顯，相反像倫敦鐵路還出現了服務水準下降。

    因此，在私有企業效率比國有企業效率高，這個簡單的判斷不被實證研究接受的事實下，我們已經找到了公共事業民營化的基本邊界，即公共事業的産業如果是可以被充分競爭的，那麼我們可以承認它的效率會産生作用；如果公共事業的産業是壟斷的，那麼私人資本同樣會“坐地收租”，在産生排它性壟斷收益的同時，還有可能獲得高於社會平均利潤的權力許可收益。

    改革框架

    綜上所述，我們認為，儘管在世界範圍內，新的公共管理思想在批評公共服務官僚制供給方式的低效率時，強調了引進企業化管理模式來提供公共服務，如契約服務、公共服務市場化等。但中國目前的公共服務市場結構看，最大的問題與危險就是壟斷經營帶來的效率低下。

    在不打破壟斷經營的前提下，試圖以改革産權的方式，或者以特許方式讓私人資本來介入公共服務，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我們沒有注意壟斷對公共利益的侵害，那麼我們既可能創造新的權錢交易空間與市場，同時還可能因此而擴大兩級分化，妨礙競爭創造財富的積極價值觀的培養。這樣的公共事業民營化道路的危險與盲目，不僅違背了2004年世界發展報告《為窮人提供服務》的主旨，公民作為委託人的話語權，也還有可能受到市場結構的制約，而被天然合理地藐視。

    因此，為什麼要提供公共服務？由誰來提供公共服務？儘管在人類思想認識的不同階段，産生了多樣性選擇，但就公共管理改革的新框架看，激勵、責任、制度、選擇、話語、競爭等基本價值傾向在今天已經具有十分重要的意義。

    在中國市場經濟的道路上，我們必須牢記與始終堅持的絕大多數人的公共福利最大化，反之以集團利益、少數私人資本為利益出發點，拋棄市場競爭原則，建立在壟斷條件下的公共事業民營化，不僅得不到社會基本價值觀的質疑，同時它還有將我們引向腐敗的“官僚壟斷資本”市場經濟的危險。（作者為華東師大亞歐研究中心研究員）

    《國際金融報》 2003年04月30日