去年,二灘電站事件轟動了全國,震驚了中央,影響到國外,國家主席和政府總理立即發出指示,加快電力體制改革。於是,有關部門忙碌起來,並計劃于年底拿出方案,貫徹實施。然而,至今未見動作。這不能不令人納悶。
在一個競爭性的發輸電市場上,上網電價是由供(發電)和求(輸電)雙方的力量和互動決定的,電價的構成和水準也是相同或者相近的;在這種情況下,企業的市場價值不會因融資結構的不同而有所不同。然而,我國目前的電力市場並不是一個真正的競爭性市場,上網電價是由國家價格管理部門核定的,不僅核定價格構成,而且核定價格水準。由於獨立電廠和直屬電廠的體制背景、産權結構和生成方式不同,核定電價的構成內容和項目不同,價格水準自然就有很大差別。獨立電廠是實行業主制後出現的,其電價構成中除通常的運營成本+利潤以外,還要包括電站建設所借貸款的還本付息,因而電價一般要高;而直屬電廠大多是國家投資建成的,沒有還貸負擔,建設資金是無償佔用的,因而相應較低。每度電的成本大致相差0.1元。這樣,獨立電廠也處於不利地位。
二灘電站位於四川雅礱江下游河段,總裝機330萬千瓦,是目前我國已建成的最大的水電站,1998年第一台機組投産,到目前為止共投資286億元,國家開發投資公司、四川省投資公司和四川省電力公司分別佔48%、48%和4%的股份。為什麼要限制二灘上網?除了前述二灘電站是獨立電廠以外,這裡涉及到一個更深層次的問題,即企業的資本結構問題。雖然四川省有較大的股份,但資本金比例只有6%,股東投資的資金只有46億元,電站主要是靠國家開發銀行和世界銀行的貸款建成的,虧損破産對股東的影響不大,而損失最大的是債權人,實際上由國家承擔(世行貸款由國家擔保)。因此,四川方面寧願讓二灘損失,也不會讓區內的大批中小火電廠關機倒閉。於是,二灘建成投産以後始終不能正常發電,現已累計虧損十幾個億。
正是在這種情況下,國家才推出了以“廠網分開,競價上網”為主要內容的電力改革。雖然對這一改革方向無人表示異議,但在具體實施方案上的分歧,卻使人不能不對此有所懷疑。從目前情況來看,爭議的方案主要有二:一是0+4方案,二是1+6方案。前者主張取消國電公司,按照國家電力資源優化配置和“西電東送”的格局,組建4大電網公司,直屬電廠與電網公司脫離隸屬關係,與獨立電廠一樣,實行廠網分開,然後將全部發電廠(站)組建成幾個電源公司,實行競價上網。後者主張保留和加強國電公司,再在其下組建6大電網公司,然後實行廠網分開,競價上網。
很明顯,1+6方案是基本維持現狀。這裡的關鍵是國電公司的性質和作用,涉及的問題主要有二:首先,國電公司是企業還是政府機構,能否實現政企分開?很明顯,國電公司是在原電力部的基礎上改組而成的,名義上是企業不是政府機構,實際上是一身兼二任,並受國家經貿委的委託繼續行使有關政府職能。這樣,改革後的國電公司在某種意義上就是原來電力部的變形,沒有也不可能實現政企分離。這次改革方案考慮設立獨立的國家電力管制委員會之類的政府機構,但是,面對強大的國電公司,該委員會如何運作,能否獨立,怎樣進行監督和管理?與其説有待實踐和探索,不如説是一個無法解決的難題。國電公司必然會憑藉其強大的經濟實力、深厚的歷史淵源和複雜的既有關係獨立行事,甚至進行操縱。其次,國電公司是電網公司還是電源公司,其與下屬的電網公司和電源公司是一種什麼關係?按照廠網分開的要求,作為電網公司就必須與電源公司切斷産權關係,不能擁有電廠,但是,1+6方案一方面認定國電公司是電網控股公司,另一方面又默認和允許它繼續擁有部分電廠,這樣,國電公司就既是電網公司,又是電源公司,仍然是廠網一家;廠網分開,競價上網就成了國電公司內部的事情。於是,電力改革走了一圈,在很大程度上又回到了原來的出發點。試問,這樣的改革如何打破壟斷?如何建立公平競爭和健康有序的電力市場?
電力改革與電信改革、民航改革、鐵路改革一樣,都是一個打破壟斷,引入競爭的過程,雖然在建設體制的改革中,電力部門走在了其他部門的前面,但在運營體制的改革方面卻明顯落後。由於目前的改革主要涉及的是電網與電廠的關係,與用戶的關係還隔著一層,不像電信資費和服務直接與用戶相關,因而未能引起社會的廣泛關注,再加上目前的改革方案只是電力部門關起門來研究,不像去年的電信改革,曾經在全社會引起廣泛的討論。壟斷者未受到社會的批評和輿論的壓力,自我感覺仍然良好,即使有最高當局的推動,但也有來自另一方面的支援和庇護,一些在改革的名義下阻撓改革的作法還可以暢行無阻,因而改革的難産也就不足為奇了。本文的目的在於引起社會對電力改革的關注和討論,以便這方面的改革能夠更快更好地進行。
《中國經濟時報》 2001年4月06日