中國耕地統計“數出多門”，互不銜接，莫衷一是，直接影響對“三農”問題的科學決策

時值歲末，又到了政府部門上報各種統計數據的日子。黑龍江省稅改辦副主任、省財政廳農稅局局長陳大光正在為數字大傷腦筋。

“黑龍江省今年免征農業稅後，各縣市上報的原來沒有計入農業稅計稅面積的耕地，有3000萬畝。這些地如何調查，如何核實，如何統計上報，非常頭疼。”

陳大光手上有三個數據：一是國土資源部門的統計，大約是1.7億畝；二是農業部門1998年二輪承包耕地數據，大約是1.1億畝(不包括國有農場)；三是省農稅局自己掌握的“農業稅計稅面積”，約為1.4億畝(含國有農場3553萬畝)。

類似“説不清”的問題不僅出現在黑龍江。據國家西部開發辦副主任李子彬在一次新聞發佈會上透露：“西部有些省份統計畝和實際畝相差一倍左右。”他舉例説，貴州省納稅的耕地説是2700萬畝，實際是7300萬畝。

在湖北，記者也發現，2003年省國土資源廳統計全省耕地7077萬畝，而統計局的數據是4550萬畝。

至於全國耕地面積統計，也有三種數據：農業部統計“中國的二輪承包耕地面積是14.25億畝”；國土資源部稱“截至2003年底，中國共有耕地18.51億畝”；國家稅務總局提供的數字則為“2003年全國農業稅計稅面積12.6億畝”。

“黑地”凸現

中國耕地“數”出多門，莫衷一是，問題成因複雜，由來已久，只是因今年免征農業稅才得以“曝光”。

據原農業部政策法規司司長郭書田介紹，大約半個世紀以來，農業稅一直是中國基層政府的重要財源。為了給自己多留收入，各級地方政府都傾向於少報、瞞報耕地面積。這些被隱瞞的“黑地”，農民也納稅，但最後並沒有上交財政，而是用於維持縣鄉政府、村級組織的運轉。今年免征農業稅後，繼續隱瞞耕地已經“沒有意義”，於是地方政府主動上報過去瞞報的“黑地”面積，以求中央給予更多的補貼。

農業部經營管理司體制處調研員李芹也透露，鄉村組織瞞報耕地面積，多留“機動地”以彌補行政開支，是造成耕地數據失真的重要原因。

農業部經營管理司一位不願透露姓名的處長告訴《財經》：“2000年全國二輪承包已近掃尾。當時全國家庭承包的耕地是12.56億畝，全國耕地面積的大數是13億多畝，兩者之間的差額就是‘機動地’，可能不到1億畝。”

免征農業稅後，基層“黑地”收入懸空；但對於地方政府的這個財政“缺口”，中央是否補貼？補貼多少？由於難以調查核實，存在道德風險，政策並不確定。國務院稅改辦副主任黃維健曾表示：“中央不會補貼‘黑地’。村組集體預留的機動地，免征後可以重新收回，有償發包。”

農業部經營管理司體制處處長金文成也認為：“過去農民種‘黑地’，每年照樣上交農業稅，地方得了好處，中央並沒有見過這筆錢。現在國家免了農業稅，‘誰的孩子誰抱’，其差額應該由地方承擔。”

但現實問題是，如果基層政府失去“黑地”收入，只能變相重新向農民收費。稅費改革後，河南省鎮平縣某農民到鎮民政所登記結婚，各種搭車收費高達200多元。今秋全國普遍推行教育“一費制”，農村教育“亂收費”屢屢見諸報端。另外，農用車管理、生豬屠宰、農民建房等，成為農村“亂收費”的新源頭。

計量標準差異

“黑地”的形成，除了基層政府為了獲取收入有意少報、瞞報，還有計量標準不一而引發的不準確。

1978年後，農村土地實行“大包乾”，每家每戶分到承包田，但並不是依據標準畝(每畝667平方米)來定，而是依據“習慣畝”即當地農民的習慣計量——有的地方是1000平方米計一畝，有的地方是880平方米計一畝；標準五花八門，但一般都比“標準畝”大三分之一甚至更高。至今沿襲數十年，耕地畝産、農作物播種面積、農業稅費等都據“習慣畝”計算。

作為農地承包的主管部門，農業部掌握著中國農村的二輪承包耕地數據。據農業部經營管理司體制處處長金文成介紹，二輪承包土地面積主要以各省上報的耕地面積統計數為基礎。目前這一數據是14.25億畝，其中12億多畝屬於家庭承包。“各省二輪承包土地面積都是工作數據，從來沒對外公開過。”金告訴《財經》。

2000年後，中國農村實行稅費改革，根據農戶二輪承包耕地面積計算稅賦。承擔此項工作的農業、財政部門掌握的數據是“習慣畝”；各省在計稅面積時，也只據近年來耕地變化進行了一些數據修正。

1997年後，又一個耕地統計數據冒出來——國土資源部全國土地詳查數據。

1999年11月3日，國土資源部、 國家統計局、全國農業普查辦公室聯合發佈《關於土地利用現狀調查主要數據成果的公報》稱：截至1996年10月31日，中國耕地共計19.51億畝(至2003年底減為18.51億畝——編者注)，比原有的14.25億畝耕地多出5.26億畝。

似乎是為了避免誤解，《公報》特意聲明，此次土地面積調查，以“公頃”和“市畝”統一了各地在耕地面積計量中普遍使用但標準不同的“習慣畝”；“全國耕地面積調查數比經常性的統計年報數大5.26億畝，主要是耕地面積數據的計量單位和統計口徑標準化了，數據準確了，實際耕地並沒有增加”。

國家統計局農調總隊副總隊長盛來運向記者表示，1996年前後耕地數據有差距，“首先，土地詳查主要依靠航測，但航測把田坎、溝渠田間道路、25度以上坡地都計算了進來；其次，‘習慣畝’大，‘標準畝’小，以前統計不精確，也使統計數據增加。”

割裂的數據

目前學界公認，國土資源部的數據“更接近中國耕地的實際情況”。中國社科院農村所王小映博士告訴《財經》：“國土資源部的數據是科學調查的結果，而其他耕地數據包括二輪承包面積、農業稅計稅面積等都是層層上報而來，其誤差是系統性誤差，與標準的耕地面積差別很大。”

國土資源部的調查早在1984年就開始，到1996年全部完成，並將數據成果統一到了1996年10月31日同一時點。當時全國組織了50多萬專業調查人員，採用以航空為主的遙感資料和大比例尺地形圖，逐地塊查清數據；然後，逐級匯總出全國土地類型、數量及分佈。

1996年底，適逢全國首次農業普查啟動，農業土地面積普查是其中重要內容。這項調查是以全國土地詳查的原始資料為基礎，通過土地變更調查，取得分行政村的耕地面積數據，得到的數據比國土資源部的數據要小。經過協商，國土資源部、國家統計局和農業普查辦公室最後統一發佈了上述“19.51億畝”耕地數據。

以此為依據，國務院要求各省依據不低於80%的比例，在19.51億畝中選擇耕作條件好、糧食産量穩定的耕地16.32億畝，劃為“基本農田”，嚴加保護。“基本農田”是“耕地中的耕地”，被認為是“中國糧食安全的生命線”。1999年1月1日施行的《基本農田保護條例》規定，建設項目佔用基本農田，即便一分一厘，也要報國務院批准。

但是，國土資源部的調查統計數據並沒有得到廣泛認可。因為每個省的耕地面積都“增加”了三分之一左右。

國家統計局一位不願透露姓名的專家透露：“由於耕地面積和農業稅計稅面積相聯繫，至少一半以上的省沒有確認。”據親歷者回憶，國土資源部的數據甫一公佈，就引起各級政府強烈反彈。為了安撫地方政府，上述《公報》宣佈，新的數據公佈後，“農村土地承包、農業稅賦以及其他涉及農民負擔等現行政策都不做調整。”

截至目前，國土資源部的耕地數據僅限于“內部使用”，包括各地、各部門編制規劃和計劃、農用地轉用、徵用等；農業部、財政部、國家稅務總局至今仍使用“習慣畝”耕地數據。各省每年出版自己的《統計年鑒》，至少一半省份並不採用國土資源部的分省耕地詳查數據。

記者就此問題致電國土資源部新聞辦公室。一位處長含蓄地説，“多種耕地數據共存”是現實，國土資源部的數據是依據《統計法》公佈的，是國家法定數據。

在2004年度的《中國農村統計年鑒》中，“各地區耕地面積及佔全國的比重”一欄中，有關數據都採用了“1996年10月31日時點數”；1996年後《中國統計年鑒》沒有再公佈過全國耕地總量年度變更情況，包括全國分省的耕地總量及變更數據。

原因很簡單，《中國統計年鑒》是根據各省年鑒、上報數據匯總得來的，由於和全國的總數據對不上，“分省耕地數據”便付之闕如。

“數”出多門憂慮

由於耕地統計存在“系統性誤差”，2004年各地糧食補貼、良種補貼、農機補貼引致糾紛多多。

針對“黑地”無從得到補貼的問題，不少地方把糧食補貼資金平均分攤到“實有耕地”面積上，導致農民實得補貼低於中央和省公佈的每畝補貼金額。農民對此很不滿意，也加劇了基層幹部工作的困難和幹群矛盾。

這或許只是眼前的麻煩。由於耕地面積統計直接影響農作物播種面積統計，耕地面積“誤差”還會給判斷糧食産量、制定農業政策等留下隱患，直接影響國家糧食安全。

湖北省農村經濟調查隊隊長范傳強接受《財經》採訪時指出：“根據基層逐級上報的數據，湖北省2004年糧食播種面積增加60%還多，糧食産量比去年增加100億斤。但是據我們抽樣調查，這根本不可能，全年能達到420億斤糧食産量就不錯了。”

中國政府已經宣佈，中國糧食生産出現重要轉機，今年糧食産量有望實現9100億斤的目標，而且2005年農業工作的重點將轉向“提高農業綜合生産能力”，加大農田水利基本建設投資，提高農業科技含量。但是，如果基礎性的耕地數據不銜接甚至相互牴牾，如何保證糧食不會供過於求？

大豆産量也是一個例子。黑龍江省今年包括“黑地”的大豆産量預測是970萬噸，但去年官方公佈的數字只有560萬噸——相差高達73%之多。如此狀況，政府部門如何決定大豆産業政策和貿易政策？

多位專家指出，現有的土地利用數據、縣和鄉的耕地統計數據，是許多農村扶貧、農業開發項目、災害救濟的主要依據。耕地面積失真會導致基本農田保護體系、農田水利建設投資、糧食安全保障體系無從實現。（常紅曉）

《財經》雜誌  2004年12月14日