對耕地保護漏洞的反思

儘管國家三令五申，要求實行最嚴格的耕地保護制度，然而一些地方非法濫佔耕地現象仍是愈演愈烈。

在大量違法用地的案件中，有相當部分是地方政府和相關部門所為。他們為何敢於屢闖耕地保護“紅線” ？主要原因在於違法佔地的“成本”太低，而“收益”太高。現行土地管理制度的一些弊端也為他們提供了違規的空間。

土地收益年流失百億元

據權威部門統計，近3年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。一些市、縣、區的土地出讓金收入已佔到財政收入的一半，有的作為預算外收入甚至超過同級同期的財政收入。土地專家估算，土地開發進入“大盤”時代時，由於土地市場管理中的種種不規範，每年國有土地收益流失至少在百億元以上。

目前，徵收的土地出讓金缺乏嚴格的監督管理，有的不納入本級財政預算，而是將土地出讓金變成一些地方盲目擴大城市建設規模和搞政績工程、形象工程的主要資金來源。

更為嚴重的是，不規範的土地交易行為引發土地收益大量流失：如一些地方政府違法違規出讓土地，該有償出讓的行政劃撥；該招標拍賣掛牌出讓的協議出讓或低價協議出讓，劃撥土地和集體土地非法入市；擅自減免地價，不依法追繳土地出讓金等。

安徽省原副省長王懷忠在阜陽任職期間，批條子，開協調會，直接干預大量土地批租和出讓事務。國土資源部的一項調查表明，1994年到2000年，阜陽明顯屬於國有土地資産流失的高達10億元，而這筆鉅資的絕大部分又都流入了王懷忠傾心扶持的少數“老闆”手中。

濫佔耕地“膽”從何而來

按法律規定，省級以下的地方政府尤其是縣、鄉兩級政府沒有權力批准建設用地。但從已披露的一些土地違法案件來看，縣、鄉兩級政府動輒就能把成百上千畝的土地批給用地單位或個人。近7年來，全國耕地減少約1億畝。在各類土地違法大要案的查處中，地方政府違法案件成為查處重點。

來自國土資源部的統計顯示，去年地方政府及其職能部門土地違法案件有4746件，涉及土地面積1.01萬公頃，分別比上年上升28.53％和42.53％。在國土資源部公開查處的9起土地違法大案中，有8起屬於地方政府及其職能部門違法。這表明，一些地方政府及相關部門濫佔土地問題仍十分嚴重。是什麼原因使耕地“紅線”變成了“彈簧線”呢？

記者在調查中發現，個中緣由除了一些官員法制意識淡漠，權大於法以及權錢交易等腐敗外，最根本的原因在於受利益驅動和以GDP為考核標準的政績觀影響。

以東部某省國土資源廳的測算為例，這個省GDP每增長一個百分點，就要消耗2.4萬畝土地。廣東省一位縣級領導説，種糧食農民永遠富不了，要發展城鎮化、工業化就要上項目，就要用地。北方一個産糧大縣的領導則認為，糧食主産區之所以落後，就在於二産業不發達，“無工不富”。

由於現行幹部考核機制存在缺陷，在一些地方官員眼中，“政績是硬道理”，什麼法律政策和農民利益可以先放一放。這些幹部不再僅靠直接抓企業來帶動GDP以及就業的增長，而是更多地在“經營城市”上做文章，通過政府集中土地再公開招標拍賣吸引投資的方式，不僅使自己所在的城市短時間內“舊貌換新顏”，而且直接增加本地政府的財政收入和GDP，形成了佔地─收益─再佔地─再收益的迴圈。

體制弊端提供違規“空間”

我國實行最嚴格的耕地保護制度，為什麼在貫徹執行和實際操作中往往落空？記者在調查中發現，造成這麼嚴重的後果，除了地方政府和有關部門搞“上有政策、下有對策”或有意鑽法律空子以外，現行土地管理制度的一些弊端也為他們提供了違規的空間。

一、許多地方通過調整土地利用總體規劃，繞過基本農田保護“紅線”。在江蘇鐵本項目違規開工的過程中，6000余畝土地被違規徵用。記者在現場採訪看到，被鐵本項目佔用的大量土地上，仍然豎著“基本農田保護區”的牌子，但當地國土部門卻振振有詞地説，這些土地已轉為建設用地。

二、國土部門審批土地只強調“分批次”，不考慮徵地目的，用地單位往往可以鑽産業政策的空子。

三、大量的非法佔地行為，往往是事後補辦手續，使非法用地“合法化”，違法者只要不“裝腰包”就很難“傷筋骨”。

國土部門查處的大量違法批地佔地案件，往往是未批先徵，未批先用，事後再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善後工作。如果不符合土地利用總體規劃，就修改規劃；沒有依法辦理報批手續，就抓緊補辦；補償過低，就增加一些，最終實現徵地佔地的“合法化”。

今年以來，全國已發現土地違法行為4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任。

我國刑法明確規定，“對徇私舞弊、非法批佔大量土地的追究刑事責任”。然而，現實生活中，千分之幾的低處罰率，既破壞了執法執紀的嚴肅性，也沒有使違法者受到震懾。

四、“公共利益”不明，造成地方政府從批地徵地中“漁利”，企業從佔地中獲利，最終造成老百姓失利。

近兩年，“大學城”、“高爾夫”等一些大型徵地項目風起雲湧。即使是基礎設施、教育和醫療等公共事業項目，營利性的也越來越多。據16個省、自治區、直轄市國土部門對各類建設項目用地的調查，徵地項目不僅包括交通、能源、水利等基礎設施，工商業、房地産等經營性項目徵地也都佔到相當大的比重。東部一省會城市的項目用地中，真正用於公共利益的不到10％。

中央黨校農業問題專家曾業松認為，近年來“圈地風”導致耕地銳減，有的地方甚至通過調整規劃規避農田，中國目前還有多少基本農田説不清楚。同時，隨著工業化和城鎮化的加快，建設用地需求還將進一步增大，這將給我國糧食安全帶來極大隱患和風險。

全國土地利用總體規劃專家小組成員嚴金明説，20年來，中國經濟發展中曾經經歷過三輪圈地熱。每次圈地熱的原因都是地方政府把土地當成生財之道，有些土地儲備中心甚至把農用地預徵後直接納入土地儲備。土地政策改革，應讓政府逐步退出土地經營，只有這樣，才能保證土地的合理利用，才能促進房地産業的健康有序發展。（記者 陳芳）

半月談 2004年09月25日