我國中央銀行與銀行監管體制的沿革

    從1948年12月1日起，中國人民銀行一直行使著國家銀行職能。改革開放後，隨著農業銀行、中國銀行等機構的建立，中國人民銀行開始履行從國家銀行向中央銀行的過渡。1984年1月1日，隨著中國工商銀行的建立，中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，從此，中國的中央銀行體制開始確立並不斷發展。應該説，從1984年以來的1９年間，中國的中央銀行在調整中改革，在改革中不斷探索。這與我國各方面對中央銀行作用的認識和要求不斷發生變化有關，同時中央銀行的地位在不斷調整之中，中央銀行的體制也在不斷改革之中。大致來説，中央銀行體制的改革經歷了三個階段：

    第一階段：從1984年開始，中央銀行以金融調控為主要目標，圍繞穩定貨幣與經濟增長的關係開展工作，存款準備金、再貸款、再貼現成為最主要工具，支援和促進國民經濟穩定發展成為主要任務。

    第二階段：從1992年開始，隨著中國金融機構的不斷增多，證券市場的發育、信託機構等的存在，銀行和保險業的競爭，尤其是宏觀金融失控和金融秩序混亂的狀況，對金融監管的重要性逐漸提高，對金融監管是否一定要隸屬於中央銀行開始産生爭議。1995年《中國人民銀行法》、《中華人民共和國商業銀行法》和《中華人民共和國保險法》頒布實施，並從法律上確立了分業經營、分業監管的體制。

    第三階段：從1998年開始，針對亞洲金融危機的嚴重局勢和中國經濟金融實際情況，黨中央、國務院決定對我國金融體制進行重大改革，其標誌性的改革是建立跨省區的中國人民銀行分行，實施中國人民銀行與證監會、保監會的分業監管，相應地，中國人民銀行的內設改革也在不斷調整和改革。在現行監管體制下，中國人民銀行對銀行業的監管是按照銀行的産權性質分設監管部門（依照國有銀行、股份制銀行、信用合作社、非銀行金融機構和外資銀行來分別設立）,目前，在中國人民銀行的機構設置中，銀行監管一司負責對國有獨資商業銀行、政策性銀行、金融資産管理公司、外資銀行、郵政儲蓄等金融機構的現場檢查和非現場監管工作；銀行監管二司主要負責對股份制商業銀行、城市商業銀行、住房儲蓄銀行的現場檢查和非現場監管工作；非銀行金融機構監管司主要負責對信託投資公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、外資非銀行金融機構（外資及中外合資財務公司除外）市場準入和退出的管理；合作金融機構監管司承擔對農村合作金融機構和縣（市）城市合作金融機構的金融監管職責，監督、檢查、指導分行對合作金融機構的現場檢查和非現場監管工作。

    中央銀行：貨幣政策與銀行監管的角色衝突

    根據《中國人民銀行法》的規定，貨幣政策與銀行監管都是我國中央銀行的重要職能，但貨幣政策和金融監管的目標是不同的，貨幣政策的著眼點是整個宏觀經濟形勢，通過各種貨幣政策工具影響金融機構，進行調節整體經濟運作使之達到或接近理想狀態；金融監管則撇開國家經濟，只是著眼于金融系統和金融市場，防範和化解其金融風險。在不同的歷史階段，兩者的地位是不同的。當金融體系和金融市場所積聚的風險過大，容易爆發局部乃至全國的金融危機時，降低和化解金融風險成為央行的首要任務，金融監管上升到第一的位置，貨幣政策則居次。而當整個金融系統穩健運作，金融市場泡沫較小，不至於發生局部的或全國的金融風險時，貨幣政策則放在較重要的地位，金融監管退居其次。

    貨幣政策主要是運用利率等貨幣政策工具，通過利益導向實現對經濟主體的間接調控，它不具有強制性，主要是靠利益驅動作用對經濟進行被動調節，因此，貨幣政策工具被喻為“一根繩子”；金融監管主要是運用法律、行政手段，通過確定審慎監管指標，規範和約束金融機構的行為，它具有強制性。貨幣政策具有“逆週期”特性，根據經濟的景氣情況進行逆風向調節，經濟不景氣時採取擴張性貨幣政策，經濟發生通貨膨脹時採取緊縮性貨幣政策。而銀行監管具有“順週期”特性，當經濟景氣時，企業經營狀況好，銀行不良貸款率低，金融監管比較寬鬆；而當經濟衰退時，企業産品銷路差，銀行不良貸款率上升，金融風險加大，金融監管趨於嚴厲。

    由於貨幣政策與銀行監管具有較大的差別，而央行的貨幣政策部門和銀行監管部門之間兩部門的做法經常不一致，這樣嚴重地損害了貨幣政策的效應和金融監管的效率。歷史經驗表明，央行所肩負的執行貨幣政策與銀行監管的雙重角色一旦發生衝突，中國人民銀行往往是“保一頭”——更多的時候是保貨幣政策。由於身在同一首長的直接領導下，因此往往是一緊都緊，一松都松，在經濟形勢需要中央銀行放鬆銀根時，銀行監管也隨之鬆懈開來；當形勢需要中央銀行加強銀行監管時，銀根也隨之收緊。這种經歷在我國過去的宏觀調控史上可以説是屢見不鮮。例如，1992年，放鬆銀根的時候，監管也放鬆了；1993年開始緊縮銀根的時候，監管力度也隨之加強。

    另一方面，我國貨幣政策與金融監管的協凋卻難以令人滿意。比如，為配合國有商業銀行債轉股工作，1999年中國人民銀行進行了對國有商業銀行信貸品質的全面檢查。應該説，為剝離國有銀行不良資産、提高其資本充足度和抵禦風險的能力，這項工作是十分必要的。但它是與中央銀行擴大貨幣供給、刺激國內需求的貨幣政策同時進行的。信貸品質檢查使得商業銀行經營者更加謹慎，這在一定程度上加劇了銀行的“惜貸”傾向，其結果是貨幣政策的傳導機制發生變異，貨幣政策未能達到預期效果。

    銀監會：我國金融分業監管體制的必然選擇

    從1998年以來，證券業監管和保險業監管先後從人民銀行分離了出去，證券、保險業均得到了進一步規範和發展。實踐證明，分業監管優於混業監管：

    1.分業監管更有利於發揮專業監管優勢。金融業是專業性很強的特殊行業，這一方面要求監管者必須具有較高的專業水準，另一方面要求監管部門對金融經營的每一環節、每一側面實施持續不斷的動態性監管。如果我們比較一下央行統一監管時期與證監會、保監會成立後分業監管時期的實踐，就不難看出，實行混業監管，雖然有利於協調使用監管力量，協調採取監管措施，但也因之而容易出現厚此薄彼，在“抓重點”的口號下放鬆某些專業監管的情況。而採取直接隸屬國務院的證監會、保監會金融監管機構並行的分業監管模式，雖然時間不長，但已經以加強風險控制，促進業務發展的雄辯事實，證明了分業監管的優越性和生命力。

    2.分業監管更有利於維護監管的公平性。分業監管使各金融監管機關具有相對的獨立性，這就為其排除不必要的干擾，對監管對象實施公平監管創造了良好的環境。

    3.分業監管可以將金融機構之間相互聯繫又相互制約的關係調整到最佳狀態。由於金融創新能力的提高和金融業合作的加強，銀行、證券、保險業務相互交叉、相互連接的情況將會逐步增多。實行分業監管，三大監管機構既相互聯繫又相互制約，便於站在宏觀的立場上進行監管。

    銀監會的成立，可以使中央銀行更超脫地從事貨幣政策的制定、執行工作、避免宏觀調節目標和微觀監管需要之間的衝突，為國民經濟的穩定健康發展提供政策保障。

    國際趨勢：銀行監管與中央銀行分離

    20世紀80年代以前，大多數國家的中央銀行是金融業或銀行業的監管者。自２０世紀８０年代後期以來，在部分發達國家出現了銀行監管職能與中央銀行分離的新現象。１９９７年，英國工黨政府上臺後不久，將英格蘭銀行的銀行監管職能分離出來，與原有的９個金融監管機構合併成立了獨立於中央銀行的綜合性金融監管機構——金融服務管理局ＦＳＡ，負責對各領域金融活動的監管。儘管在此之前，北歐各國和加拿大均已分離了中央銀行的監管職能，但作為主要國際金融中心進行的首次嘗試，英國的此項改革在國際上産生了極大影響。南韓、澳大利亞、盧森堡、匈牙利和日本等國先後進行了類似改革。目前，德國、愛爾蘭、芬蘭、奧地利、以色列和南非等國，以及泰國和墨西哥等一些新興市場國家也正就這一問題進行討論。總之，將銀行監管職能從中央銀行分離並成立專門的綜合性金融監管機構，正在成為一種新的趨勢。

    就國際現行的金融監管體制而言，目前主要有四類：１、分業經營混業監管，如南韓；２、混業經營分業監管，如美國和香港特別行政區；３、混業經營混業監管，如英國和日本；４、分業經營和分業監管，如法國。根據現實的經濟發展狀況、經濟環境和歷史條件，我國選擇了第四種監管模式。（作者單位：中央財經大學金融證券研究所）

     中國網2003年3月7日