最近以來,“公投”再度成為台灣島內政治鬥爭的焦點與中美高度關切的問題。然而,這次“公投”不再只是紙上談兵,而是要即將付諸行動;“泛藍”陣營不再完全反對,而是有條件支援;“公投”不再僅僅是一場政治鬥爭,而是會直接影響明年台灣領導人的選舉結果。
民進黨為何急於搞“公投”?
“公投”特別是關於台灣前途的公民自決(理想化的“公投”)是民進黨一貫的政治主張與謀求台灣獨立的重要手段,其工具性更勝於目的性。過去,民進黨將“公投”作為奪取政權的手段,現在則是作為對抗“泛藍”陣營與反制大陸的工具。
去年8月23日,陳水扁拋出台灣與大陸是“一邊一國”的同時,首次提出“認真思考‘公投法’的必要性與緊迫性”,這是一個重要信號,陳水扁有意為舉行“公投”進行輿論試探與鋪路。只是“一邊一國”引起島內外的強烈反對特別是美國的不滿,陳水扁不得不派人到美國“賠禮道歉”,重申“四不一沒有”政策沒改變,兩岸形勢才得以緩和。不過,島內“台獨”政治勢力並沒有放棄努力,部分民進黨內極右派“立法委員”與“台灣團結聯盟”合作,於今年3月積極推動“公民投票法草案”在“立法院”審議,儘管在國民黨與親民黨的反對下以失敗告終,但足以説明民進黨與“台獨”勢力有意在陳水扁任期內落實“公投”或為未來“公投”創造條件是不爭的事實。
隨著台灣明年大選的逐漸逼近,陳水扁日前正式打出“公投牌”,表示要在2004年台灣領導人選舉前一併舉行“核四”等“公投”。隨後,臺“行政院”表示將制訂“全國公民投票辦法實施要點”,並已于7月17日公佈,積極推動“公投”。民進黨之所以將“公投”與選舉掛鉤,之所以如此焦急地推動“公投”,其目的不外乎:一是希望扭轉目前選舉的不利局面,轉移民眾對經濟與失業不滿情緒,以便在亂中取勝;二是製造“泛藍”陣營反改革、反民主及反“公投”的印象;三是給“反核四”的基本教義派一個交代,穩住“台獨”勢力票源;四是開創“公投”先例,為未來台灣進一步的主權(統獨)“公投”創造條件,即美國所稱的“切香腸理論”,一步步的向統獨“公投”逼近。
“泛藍”的策略轉變
“公投”儘管是一種民主權利與民主方式,但在台灣卻成為一個極為複雜的政治議題,一直是民進黨與“台獨”勢力爭取台灣獨立的手段,而反對“公投”與“台獨”則是“泛藍”陣營一貫的立場。陳水扁看好“泛藍”陣營在“公投”問題上的弱點,大打“公投牌”,而且將是否支援“公投”視為“改革與反改革”、“民主與反民主”、“愛台灣還是通共賣臺”的鬥爭與較量。這一招果然厲害,不僅“泛藍”陣營一度陷於被動與混亂,而且“公投”獲得多數民眾的認同與支援,陳水扁的民意調查滿意度一度上升了6個百分點,明年選舉的支援率與連宋接近。
對於陳水扁打出的“公投牌”,“泛藍”陣營事先沒有一套預案,一度陷於被動,先是痛批民進黨要搞的“公投”是“違憲”違法,堅決反對;後又轉為“7月立法,8月‘公投’”,等於表示有條件支援;進而連戰與宋楚瑜共同宣佈“‘公投’排除統獨議題,且‘總統’大選前不得舉辦公投”;接著提出“不阻擋,不拒絕,不負責”的“三不政策”,沒有一個明確的對應策略。不過,“泛藍”陣營很快從惡夢中驚醒,不再願意背負反改革、反“公投”的沉重十字架,也看準民進黨不敢真正舉行統獨“公投”的弱點,因此改變開始反對“公投”的立場,提出有條件支援“公投”,即“統獨與核四問題一併公投”;提議將“公投法”與財經六法一併在“立法院”臨時會議審議,但不主動提出自己的“公投”方案,而是支援民進黨或“台灣團結聯盟”的“公投”方案,逼陳水扁就統獨立場表態。從中可以發現,經過一番內部整合,“泛藍”對“公投”的立場與策略逐漸形成:一是不再反對“公投”;二是依法舉行“公投”,即支援“公投”立法;三是將“公投”與選舉脫鉤;四是“公投”後果由民進黨負責;五是逼陳水扁在統獨問題上表態。
然而,“公投”是一個複雜與敏感的問題,“泛藍”的策略性支援是選舉的考慮,也有將難題還給陳水扁之意。不過,支援“泛藍”的老百姓是不會清楚上層的政治謀略的,是不清楚支援“統獨公投”與“支援台獨”有何區別,不清楚“泛藍”陣營上層的政治立場是否改變,從而在“泛藍”陣營的支援群眾中一度造成混亂與不安。同時在“立法院”臨時會議的“公投法”審議過程中,民進黨充分利用立法審議的程式與政治計謀,迫使“泛藍”陣營不敢在民進黨提出的“公投法”草案上簽字,而是希望逐條審議,卻被“立法院長”王金平按民進黨“秘密”提交的“協商程式”處理,結果破解了“泛藍”的鬥爭策略,也引起“泛藍”“立委”對王金平的不滿,進而發生李嘉進與王金平的衝突,不僅未能達到在“立法院”逼民進黨在統獨“公投”問題上表態的目的,而且加深了自家兄弟的裂痕,隨後國民黨籍本土“立法委員”陳宏昌揚言要求開除李嘉進的黨籍,不然就要率領10位“立委”出走,王金平的支援者舉行抗議活動,民進黨及“台獨”勢力更是推波助瀾,認為是“泛藍”有意排擠本土派的王金平,“泛藍”陣營再次陷於被動。這再次顯示,在政治鬥爭謀略上,國民黨與“泛藍”不是民進黨的對手。
台灣要搞什麼樣的公投?
島內政治鬥爭形勢變化之快,各政黨“公投”立場的調整與策略變化,讓外界搞不清台灣在搞什麼樣的“公投”?在理論上,“公投”本身複雜與多樣,非專家搞不清楚;在台灣,“公投”更是花樣百齣,各政黨先後提出“諮詢性公投”、“防禦性公投”、“攻擊性公投”、“責任性公投”、“統一公投”、“台獨公投”、“公共議題公投”、“重大政策公投”、“民生議題公投”,更有“核四公投”,“加入WHO公投”與“‘立法院’席次減半公投”等等,讓人霧裏看花,搞不清台灣要進行何種“公投”?如何進行“公投”?
民進黨的“公投牌”本來很簡單,儘管有為未來實現真正的“台獨”鋪路的陰謀,但主要還是出於選舉考慮,僅有意進行“核四公投”與“加入WHO公投”,前者是有意爭取本土基本教義派的支援,也化解前主席林義雄在“總統府”前的不斷抗議行動;後者是要在所謂“一邊一國”下舉行的“公投”,是要給大陸看,激化兩岸矛盾,凝聚島內一致對外的共識,爭取中間選民支援。不過,民進黨的這張牌一齣,立即引起美國的不滿與警惕,警告台灣不要搞任何形式的“公投”,儘管民進黨對美國表示了不滿,認為這是公民的基本人權,有一種民族主義的氣慨,甚至陳水扁仍強調“台灣的未來與前途,只有2300萬人民才有權決定,包括行使公民投票等國民基本人權”,但民進黨不得不策略性的調整,“總統府秘書長”邱義仁表示“不會推動改變現狀的統獨公投”,加入WHO與“核四”等公共政策的“公投”沒有逾越“四不一沒有”的底線,與統獨無關。
根據目前民進黨制訂的“公民投票法草案”,將“公投”分為三個層次。一是法律意義上的創制、復決“公投”,即重大政策與民生議題的“公投”,只要有2%的公民連署,可由行政機關辦理“公投”,其中在復決部分也可由“行政院”提出,經“立法院”同意確定,其實就是為“行政院”推動的“核四”等“公投”創造法源依據。二是屬“憲法”層次的“公投”,包括變更“國號、國旗、國歌”及“國會”席次減半等,因涉及“修憲”,需要有4-5%的公民連署,不能由“行政院”提出,即可付諸“公投”。三是有關主權的“防禦性公投”,即在“國家遇到緊急危難時”,不須公民連署,而是由“總統”經“行政院”同意,得就“國家安全事項”提出“公投”。其中,最重要的是民進黨將有關更改“國號、國歌”與領土的“台獨條款”一分為二,將更改“國號”等“獨立公投”視為“修憲”,要將提案交付民眾;後者即涉及主權的“統一公投”則由“總統”掌握,這不僅是“總統”的擴權,而且是將真正“改變現狀公投”(確認台灣是一個獨立的國家,改變現狀即尋求統一的公投)由“總統“決定,靈活性最大,變數最多,風險最高。
目前民進黨當局也正式確立了“公投”的三項大原則,即“公投”不超越“四不一沒有”的政策底線,“重視臺海安全”,“不針對統獨與修憲”進行“公投”。其實這是在美國壓力下,民進黨對美國的表態與承諾。
在上述框架與原則下,日前台灣“行政院”正式公佈了“公民投票實施要點”,即在明年“總統”大選時,一併舉行加入WHO、“核四”續建與否與“立法院”席次減半等三項議題的“公投”。
公投是民權的昇華,還是亂源的開始?
陳水扁表示,通過“公投”台灣將由間接民主轉化為直接民主,使人權和民權更強化。在理論上看似合理,其實這只不過是一種政治語言,實務上則有更多的爭議與風險。就目前形勢觀察,除了“台灣團結聯盟”要求舉辦“台灣正名公投”外,其他三大政黨沒有一個敢公然舉行統獨“公投”,只不過是選舉策略的運用而已。目前,民進黨當局“公投”決心已定,實施已不可避免。然而,“公投”的實施,並不是台灣之福,更不是人權與民主的昇華,而是台灣新的亂源開始,人民要為此付出沉重的代價。
首先,“公投”是一項花費龐大的工程,台灣各機構目前並沒有此項財政預算,如何進行“公投”。即使通過特別預算,進行追加預算,支出也十分龐大,不僅進一步加劇台灣的財政赤字,而且引起更多民怨。
其次,“立法院”“立委”席次減半與延長任期,是一項合理化的建議,有利節省社會成本,在各政黨與社會有共識,舉行“公投”是多此一舉,更是勞民傷財。
再次,“加入WHO公投”更是荒謬,因為台灣民眾與各政黨均支援台灣加入WHO,沒有異議,事實上已達到“公投”即全民意志的目的,而且即使100%的公民同意,台灣還是加入不了,最多只不過是製造兩岸的對立而已。因此舉行此類“公投”,沒有任何實際意義,完全是政客的選舉手段。
最後,“核四公投”不僅違法,而且代價巨大。陳水扁上臺後不久,就曾宣佈停建“核四”,曾引起台灣政壇的激烈動蕩,最後在“大法官”的“釋憲”下續建。若再舉行“公投”,不僅有違法之嫌,而且台灣人民要為此付出沉重的代價。若“公投”結果是停建,已建設一大半的這一大型公共工程如何廢棄?與外商的合同如何解決與賠償?這不僅要浪費數千億元的投入,而且會造成大量的失業,外商信心會動搖,經濟可能會受很大衝擊;若“公投”結果是續建,反核人士照樣會繼續抗議。
“公投”引發的問題還不至此。“公投”大門一開,未來“公投”作為政治鬥爭的工具將更盛。任何有爭議的重要議題,可能都會訴諸“公投”,地方議會與“立法院”的功能將大大削弱,代議政治將受到考驗;台灣的社會爭議將更頻繁,社會更加動蕩。不論何種“公投”,不論結果如何,反對的永遠會反對,會抗議;支援者永遠會支援,就像“核四”一樣,並不會因為“公投”續建,反核心人士就停止抗議。未來台灣可能陷於“公投”的怪圈,人民成為政治鬥爭的工具與犧牲品,並承擔“公投”所帶來的災難與社會成本,台灣可能從此更加衰落,何談民主權利的提升?
“公投”仍會持續爭鬥下去
從目前形勢觀察,民進黨推動公共議題“公投”不可避免,但島內的激烈爭議與鬥爭仍會持續下去。一是“公投”是依法進行或是根據行政命令進行?爭議甚大。陳水扁與民進黨已公然決定依行政命令進行,“泛藍”陣營則堅決反對,使得雙方在這一問題上的爭議更大,鬥爭更激烈。二是何時舉行“公投”,是明年選舉之前,或選舉之日與“總統”投票同時舉行,時機值得觀察。不同時段舉行,影響與結果大不一樣。三是舉行何種性質的“公投”,是“諮詢性公投”(類似民意調查),還是有約束力的“公投”,也無定論。四是哪個部門主導“公投”,經費從何而來?五是地方不配合怎麼辦?台灣南北藍綠陣營涇渭分明,若北台灣的“泛藍”執政縣市政府不支援與不配合行政命令式的“公投”(馬英九就表示沒有法源,台北市就無法配合),南部民進黨執政的縣市積極配合進行“公投”,會不會出現南北對峙,“公投”結果有沒有法律效力,也是一大問題。另外,民進黨為避免“泛藍”執政縣市不配合行政命令式的“公投”,提出由民間機構主辦“公投”,能否順利推動,結果有沒有法律效力,爭議仍大。
可以説,在選舉競爭激烈與政治陣營分明的台灣,“公投”已成為政治鬥爭的工具,因此不論何種“公投”,都不會有滿意的結果,都是一場激烈的論戰與沒完沒了的爭議。“公投”可能會成為台灣未來永久的痛。
(本文作者單位:中國社會科學院台灣研究所)
中國網2003年7月24日