最近以來，“公投”再度成為台灣島內政治鬥爭的焦點與中美高度關切的問題。然而，這次“公投”不再只是紙上談兵，而是要即將付諸行動；“泛藍”陣營不再完全反對，而是有條件支援；“公投”不再僅僅是一場政治鬥爭，而是會直接影響明年台灣領導人的選舉結果。
民進黨為何急於搞“公投”？
“公投”特別是關於台灣前途的公民自決（理想化的“公投”）是民進黨一貫的政治主張與謀求台灣獨立的重要手段，其工具性更勝於目的性。過去，民進黨將“公投”作為奪取政權的手段，現在則是作為對抗“泛藍”陣營與反制大陸的工具。
去年8月23日，陳水扁拋出台灣與大陸是“一邊一國”的同時，首次提出“認真思考‘公投法’的必要性與緊迫性”，這是一個重要信號，陳水扁有意為舉行“公投”進行輿論試探與鋪路。只是“一邊一國”引起島內外的強烈反對特別是美國的不滿，陳水扁不得不派人到美國“賠禮道歉”，重申“四不一沒有”政策沒改變，兩岸形勢才得以緩和。不過，島內“台獨”政治勢力並沒有放棄努力，部分民進黨內極右派“立法委員”與“台灣團結聯盟”合作，於今年3月積極推動“公民投票法草案”在“立法院”審議，儘管在國民黨與親民黨的反對下以失敗告終，但足以説明民進黨與“台獨”勢力有意在陳水扁任期內落實“公投”或為未來“公投”創造條件是不爭的事實。
隨著台灣明年大選的逐漸逼近，陳水扁日前正式打出“公投牌”，表示要在2004年台灣領導人選舉前一併舉行“核四”等“公投”。隨後，臺“行政院”表示將制訂“全國公民投票辦法實施要點”，並已于7月17日公佈，積極推動“公投”。民進黨之所以將“公投”與選舉掛鉤，之所以如此焦急地推動“公投”，其目的不外乎：一是希望扭轉目前選舉的不利局面，轉移民眾對經濟與失業不滿情緒，以便在亂中取勝；二是製造“泛藍”陣營反改革、反民主及反“公投”的印象；三是給“反核四”的基本教義派一個交代，穩住“台獨”勢力票源；四是開創“公投”先例，為未來台灣進一步的主權（統獨）“公投”創造條件，即美國所稱的“切香腸理論”，一步步的向統獨“公投”逼近。
“泛藍”的策略轉變
“公投”儘管是一種民主權利與民主方式，但在台灣卻成為一個極為複雜的政治議題，一直是民進黨與“台獨”勢力爭取台灣獨立的手段，而反對“公投”與“台獨”則是“泛藍”陣營一貫的立場。陳水扁看好“泛藍”陣營在“公投”問題上的弱點，大打“公投牌”，而且將是否支援“公投”視為“改革與反改革”、“民主與反民主”、“愛台灣還是通共賣臺”的鬥爭與較量。這一招果然厲害，不僅“泛藍”陣營一度陷於被動與混亂，而且“公投”獲得多數民眾的認同與支援，陳水扁的民意調查滿意度一度上升了6個百分點，明年選舉的支援率與連宋接近。
對於陳水扁打出的“公投牌”，“泛藍”陣營事先沒有一套預案，一度陷於被動，先是痛批民進黨要搞的“公投”是“違憲”違法，堅決反對；後又轉為“7月立法，8月‘公投’”，等於表示有條件支援；進而連戰與宋楚瑜共同宣佈“‘公投’排除統獨議題，且‘總統’大選前不得舉辦公投”；接著提出“不阻擋，不拒絕，不負責”的“三不政策”，沒有一個明確的對應策略。不過，“泛藍”陣營很快從惡夢中驚醒，不再願意背負反改革、反“公投”的沉重十字架，也看準民進黨不敢真正舉行統獨“公投”的弱點，因此改變開始反對“公投”的立場，提出有條件支援“公投”，即“統獨與核四問題一併公投”；提議將“公投法”與財經六法一併在“立法院”臨時會議審議，但不主動提出自己的“公投”方案，而是支援民進黨或“台灣團結聯盟”的“公投”方案，逼陳水扁就統獨立場表態。從中可以發現，經過一番內部整合，“泛藍”對“公投”的立場與策略逐漸形成：一是不再反對“公投”；二是依法舉行“公投”，即支援“公投”立法；三是將“公投”與選舉脫鉤；四是“公投”後果由民進黨負責；五是逼陳水扁在統獨問題上表態。
然而，“公投”是一個複雜與敏感的問題，“泛藍”的策略性支援是選舉的考慮，也有將難題還給陳水扁之意。不過，支援“泛藍”的老百姓是不會清楚上層的政治謀略的，是不清楚支援“統獨公投”與“支援台獨”有何區別，不清楚“泛藍”陣營上層的政治立場是否改變，從而在“泛藍”陣營的支援群眾中一度造成混亂與不安。同時在“立法院”臨時會議的“公投法”審議過程中，民進黨充分利用立法審議的程式與政治計謀，迫使“泛藍”陣營不敢在民進黨提出的“公投法”草案上簽字，而是希望逐條審議，卻被“立法院長”王金平按民進黨“秘密”提交的“協商程式”處理，結果破解了“泛藍”的鬥爭策略，也引起“泛藍”“立委”對王金平的不滿，進而發生李嘉進與王金平的衝突，不僅未能達到在“立法院”逼民進黨在統獨“公投”問題上表態的目的，而且加深了自家兄弟的裂痕，隨後國民黨籍本土“立法委員”陳宏昌揚言要求開除李嘉進的黨籍，不然就要率領10位“立委”出走，王金平的支援者舉行抗議活動，民進黨及“台獨”勢力更是推波助瀾，認為是“泛藍”有意排擠本土派的王金平，“泛藍”陣營再次陷於被動。這再次顯示，在政治鬥爭謀略上，國民黨與“泛藍”不是民進黨的對手。
台灣要搞什麼樣的公投？
島內政治鬥爭形勢變化之快，各政黨“公投”立場的調整與策略變化，讓外界搞不清台灣在搞什麼樣的“公投”？在理論上，“公投”本身複雜與多樣，非專家搞不清楚；在台灣，“公投”更是花樣百齣，各政黨先後提出“諮詢性公投”、“防禦性公投”、“攻擊性公投”、“責任性公投”、“統一公投”、“台獨公投”、“公共議題公投”、“重大政策公投”、“民生議題公投”，更有“核四公投”，“加入WHO公投”與“‘立法院’席次減半公投”等等，讓人霧裏看花，搞不清台灣要進行何種“公投”？如何進行“公投”？
民進黨的“公投牌”本來很簡單，儘管有為未來實現真正的“台獨”鋪路的陰謀，但主要還是出於選舉考慮，僅有意進行“核四公投”與“加入WHO公投”，前者是有意爭取本土基本教義派的支援，也化解前主席林義雄在“總統府”前的不斷抗議行動；後者是要在所謂“一邊一國”下舉行的“公投”，是要給大陸看，激化兩岸矛盾，凝聚島內一致對外的共識，爭取中間選民支援。不過，民進黨的這張牌一齣，立即引起美國的不滿與警惕，警告台灣不要搞任何形式的“公投”，儘管民進黨對美國表示了不滿，認為這是公民的基本人權，有一種民族主義的氣慨，甚至陳水扁仍強調“台灣的未來與前途，只有2300萬人民才有權決定，包括行使公民投票等國民基本人權”，但民進黨不得不策略性的調整，“總統府秘書長”邱義仁表示“不會推動改變現狀的統獨公投”，加入WHO與“核四”等公共政策的“公投”沒有逾越“四不一沒有”的底線，與統獨無關。
根據目前民進黨制訂的“公民投票法草案”，將“公投”分為三個層次。一是法律意義上的創制、復決“公投”，即重大政策與民生議題的“公投”，只要有2%的公民連署，可由行政機關辦理“公投”，其中在復決部分也可由“行政院”提出，經“立法院”同意確定，其實就是為“行政院”推動的“核四”等“公投”創造法源依據。二是屬“憲法”層次的“公投”，包括變更“國號、國旗、國歌”及“國會”席次減半等，因涉及“修憲”，需要有4-5%的公民連署，不能由“行政院”提出，即可付諸“公投”。三是有關主權的“防禦性公投”，即在“國家遇到緊急危難時”，不須公民連署，而是由“總統”經“行政院”同意，得就“國家安全事項”提出“公投”。其中，最重要的是民進黨將有關更改“國號、國歌”與領土的“台獨條款”一分為二，將更改“國號”等“獨立公投”視為“修憲”，要將提案交付民眾；後者即涉及主權的“統一公投”則由“總統”掌握，這不僅是“總統”的擴權，而且是將真正“改變現狀公投”（確認台灣是一個獨立的國家，改變現狀即尋求統一的公投）由“總統“決定，靈活性最大，變數最多，風險最高。
目前民進黨當局也正式確立了“公投”的三項大原則，即“公投”不超越“四不一沒有”的政策底線，“重視臺海安全”，“不針對統獨與修憲”進行“公投”。其實這是在美國壓力下，民進黨對美國的表態與承諾。
在上述框架與原則下，日前台灣“行政院”正式公佈了“公民投票實施要點”，即在明年“總統”大選時，一併舉行加入WHO、“核四”續建與否與“立法院”席次減半等三項議題的“公投”。
公投是民權的昇華，還是亂源的開始？
陳水扁表示，通過“公投”台灣將由間接民主轉化為直接民主，使人權和民權更強化。在理論上看似合理，其實這只不過是一種政治語言，實務上則有更多的爭議與風險。就目前形勢觀察，除了“台灣團結聯盟”要求舉辦“台灣正名公投”外，其他三大政黨沒有一個敢公然舉行統獨“公投”，只不過是選舉策略的運用而已。目前，民進黨當局“公投”決心已定，實施已不可避免。然而，“公投”的實施，並不是台灣之福，更不是人權與民主的昇華，而是台灣新的亂源開始，人民要為此付出沉重的代價。
首先，“公投”是一項花費龐大的工程，台灣各機構目前並沒有此項財政預算，如何進行“公投”。即使通過特別預算，進行追加預算，支出也十分龐大，不僅進一步加劇台灣的財政赤字，而且引起更多民怨。
其次，“立法院”“立委”席次減半與延長任期，是一項合理化的建議，有利節省社會成本，在各政黨與社會有共識，舉行“公投”是多此一舉，更是勞民傷財。
再次，“加入WHO公投”更是荒謬，因為台灣民眾與各政黨均支援台灣加入WHO，沒有異議，事實上已達到“公投”即全民意志的目的，而且即使100%的公民同意，台灣還是加入不了，最多只不過是製造兩岸的對立而已。因此舉行此類“公投”，沒有任何實際意義，完全是政客的選舉手段。
最後，“核四公投”不僅違法，而且代價巨大。陳水扁上臺後不久，就曾宣佈停建“核四”，曾引起台灣政壇的激烈動蕩，最後在“大法官”的“釋憲”下續建。若再舉行“公投”，不僅有違法之嫌，而且台灣人民要為此付出沉重的代價。若“公投”結果是停建，已建設一大半的這一大型公共工程如何廢棄？與外商的合同如何解決與賠償？這不僅要浪費數千億元的投入，而且會造成大量的失業，外商信心會動搖，經濟可能會受很大衝擊；若“公投”結果是續建，反核人士照樣會繼續抗議。
“公投”引發的問題還不至此。“公投”大門一開，未來“公投”作為政治鬥爭的工具將更盛。任何有爭議的重要議題，可能都會訴諸“公投”，地方議會與“立法院”的功能將大大削弱，代議政治將受到考驗；台灣的社會爭議將更頻繁，社會更加動蕩。不論何種“公投”，不論結果如何，反對的永遠會反對，會抗議；支援者永遠會支援，就像“核四”一樣，並不會因為“公投”續建，反核心人士就停止抗議。未來台灣可能陷於“公投”的怪圈，人民成為政治鬥爭的工具與犧牲品，並承擔“公投”所帶來的災難與社會成本，台灣可能從此更加衰落，何談民主權利的提升？
“公投”仍會持續爭鬥下去
從目前形勢觀察，民進黨推動公共議題“公投”不可避免，但島內的激烈爭議與鬥爭仍會持續下去。一是“公投”是依法進行或是根據行政命令進行？爭議甚大。陳水扁與民進黨已公然決定依行政命令進行，“泛藍”陣營則堅決反對，使得雙方在這一問題上的爭議更大，鬥爭更激烈。二是何時舉行“公投”，是明年選舉之前，或選舉之日與“總統”投票同時舉行，時機值得觀察。不同時段舉行，影響與結果大不一樣。三是舉行何種性質的“公投”，是“諮詢性公投”（類似民意調查），還是有約束力的“公投”，也無定論。四是哪個部門主導“公投”，經費從何而來？五是地方不配合怎麼辦？台灣南北藍綠陣營涇渭分明，若北台灣的“泛藍”執政縣市政府不支援與不配合行政命令式的“公投”（馬英九就表示沒有法源，台北市就無法配合），南部民進黨執政的縣市積極配合進行“公投”，會不會出現南北對峙，“公投”結果有沒有法律效力，也是一大問題。另外，民進黨為避免“泛藍”執政縣市不配合行政命令式的“公投”，提出由民間機構主辦“公投”，能否順利推動，結果有沒有法律效力，爭議仍大。
可以説，在選舉競爭激烈與政治陣營分明的台灣，“公投”已成為政治鬥爭的工具，因此不論何種“公投”，都不會有滿意的結果，都是一場激烈的論戰與沒完沒了的爭議。“公投”可能會成為台灣未來永久的痛。
（本文作者單位：中國社會科學院台灣研究所）
中國網2003年7月24日
