【編者按】有人在比較中美文化差異時説，如果美國人要製造一件東西，他們往往會花90%的精力先打造一台機器。相比中國人，美國人更相信制度和程式的力量。調價前舉行聽證會無疑是一種進步，但播下龍種，收穫的可能是跳蚤，因為在聽證會的整個過程中，居然有那麼多看不懂的問號。我們實在不能指望一台粗製濫造的機器能夠造出精品。沒有程式，就沒有一切。鐵路票價聽證會為何不能全程直播？報名截止期前哪來的正式代表？“消費者代表”能不能代表消費者？代表的住處為何會有“説客”？
新年伊始，一次鐵路價格聽證會引起了全國上下的廣泛關注。18日，上海市物價局也就省際春運客票價上浮舉行了聽證會。聽證會應遵循怎樣的程式，代表名額如何分配，代表如何産生，聽證會的範圍是否可以更廣泛，聽證會的職能是否只是聽聽而已？為此，記者採訪了有關人士，並讓讀者也了解他們的一些建議。當然目的只有一個，那就是如何讓聽證會這一普通公民參政議政的最佳方式搞得更好，而不僅僅流於形式。
聽證的由來
據上海市社科院科研處副處長楊鵬飛介紹，聽證制度起源於18世紀的英國，最早應用於司法領域，此後在立法領域也廣為應用。20世紀後，各國政府的行政權過度膨脹(如美國羅斯福新政)，為體現民意，聽證制度在行政領域也得到廣泛採用。目前，在美英日等國，大量的聽證都集中在行政領域。
老百姓碰上退休金髮晚了、福利補貼發少了、交通違章被處罰了，都可以帶上律師要求行政法官給他開個聽證會；政府在制定關係到納稅人切身利益的政策時，比如涉及藥品、食品、電信、鐵路、郵政等，都要由政府相關獨立管理機構召開聽證會。聽證會已經成為政府眾多決策前必須經過的重要程式。
在我國，目前聽證制度實行最多的是司法領域。法院的法庭調查實際上就是一次聽證，原被告的陳述及對質，加上法官的主持，構成了一個聽證的框架。在立法領域，聽證制度同樣也已經受到重視。
在行政領域的聽證會，此次鐵路價格聽證會也不是第一次。僅價格問題，自1993年深圳在全國率先實行價格審價制度以來，全國已經舉行了200多次價格聽證會，其中上海就有10次。
200多次聽證會但公開的不多
雖然今年以前舉行過的聽證會不下200次，但真正為人們所了解的並不多。相反，由於聽證會很少公開，反而給外界造成了黑箱操作的不良印象，其中最典型的是前年的電信價格聽證會，遭到輿論詬病。
價格聽證會為外界所知始於去年8月。去年7月，國家計委發佈了《政府價格決策聽證暫行辦法》，規定：“除涉及國家秘密外，聽證會一律公開舉行。”此後，聽證會開始按照這一辦法舉行。
什麼是“公開舉行”？《辦法》規定，“對於公開舉行的聽證會，政府價格主管部門可以先期公告舉行聽證會的時間、地點、主要內容、旁聽席位。”
不過，輿論普遍認為，僅公開以上資訊顯然是不夠的。此次鐵路價格聽證會之前，計委連聽證代表的名單都沒有公佈，更不用説供討論的漲價方案。此後還是在媒體的爭取下才公開了聽證代表名單。輿論認為，在聽證會之前公開具體方案、聽證代表名單，有利於各方進行充分的討論和準備，有利於聽證代表聽取各方意見，真正使聽證會反映各方意見。
公開的另一含義是，聽證的過程應該公開。除了旁聽代表，媒體的參與應該是最好的公開。有專家認為，此次鐵路聽證會的一大遺憾是電視臺沒有進行全程直播。中央臺不行，其他電視臺為什麼不行？此外，聽證會之後的決策也應該公開，至少決策中應該對聽證會中的主要意見有所説明，這也是給聽證代表一個交待。
上海社科院王泠一博士認為，公開可以增加聽證會的透明度，促進決策的科學性，使社會對各利益集團保持持續的壓力，真正體現聽證會的威力。
代表在截止期5天前就已確定
除了公開，程式是另一個影響聽證會效果的重要因素，而程式是由各種細節組成的，比如：代表名額如何分配，代表如何産生，甚至代表發言時間的確定都應該有一個明確的規定。但是計委的《辦法》中對此沒有量化的規定。專家們認為，司法聽證程式是最好的學習榜樣。
目前的價格聽證會，引起非議最多的還是代表名額的分配以及代表的産生方式。《辦法》規定，“聽證會代表一般由經營者代表、消費者代表、政府有關部門代表以及相關的經濟、技術、法律等方面的專家、學者組成。”
楊鵬飛認為，這一規定的欠缺在於沒有規定各類代表的具體比例，而這決定了聽證會的最後結果。因為《辦法》同時規定：“聽證會代表多數不同意定價方案或者對定價方案有較大分歧、難以確定時，價格決策部門應當協調申請人調整方案，或再次組織聽證。”按楊鵬飛的意見，往後的聽證會中應該明確各類代表的比例，尤其是消費者代表比例，如30%。
而聽證代表，尤其是消費者代表如何産生也是一個重要問題。國家計委曾宣佈，鐵路價格聽證會代表通過報名産生，報名截止時間為1月5日，但事實上，聽證會代表早在12月30日就已經確定，吳茂堂1月1日收到聘書也是這個原因。這多少有點像大賣場的1元家電，等你來的時候卻宣佈沒貨了。
據記者了解，價格部門分配代表名額一般採用以下方式：首先大致確定代表應該來自哪幾個部門，然後請這些部門推薦代表。如上海公路春運價格聽證會，物價局首先按《辦法》規定，確定人大、政協、研究機構、工會、消費者、經營者代表等幾大方向，並將名額下發，人大、政協各2人，研究機構3人，總工會1人，消費者代表8人，經營者代表3人。
這樣的代表能代表誰？
其中，最受關注的是消費者代表的産生。物價局認為，建築、商業、教育系統與公路春運關聯度最高，因為建築工人、商店營業員、學生中有許多是外地人士。建委、商委等部門各推薦兩人，一位是企業管理人員，一位是一線工作人員。
“由上而下”産生代表最大的好處是方便，但這樣産生的代表多少讓人對其代表性産生懷疑。記者此前一直想採訪一位參加鐵路聽證會的上海代表，他是支援鐵路漲價的“消費者代表”之一。但接電話的一位女同志説此人出去了，在記者的堅持下，她説你等一會兒，然後捂住電話聽筒問邊上： ，你看怎麼辦？(感謝這位女同志，她沒有把聽筒捂嚴實。)記者開始懷疑這位代表是否能夠在聽證的時候代表消費者説一些真話。有意思的是，18日上海舉行的公路春運價格聽證會上，他又再一次成為了“消費者代表”。
王泠一博士建議，消費者代表應該抽籤決定，並由公證處公證。比如，鐵路聽證可以在某一趟列車上抽籤；電信聽證，可以從用戶資料中抽籤産生。這種做法的成本並不一定很高，而費用可以由要求聽證的經營者負擔。
給聽證更高的地位
上海社科院楊鵬飛認為，聽證會制度在程式方面的欠缺，反映了我國行政領域對程式的忽視。我國應該儘快制定一部《行政程式法》，為包括聽證制度在內的行政行為樹立必要的程式規範。
楊鵬飛指出，不管在立法層面還是執法層面，忽視程式是我國一個突出的現象，尤其在行政法領域。大家更關心的是實體法，但對於程式法，卻往往不夠重視。這種情況近兩年來有了一定的改善，如新制定的《行政處罰法》、《行政復議法》，可以認為是《行政程式法》的一部分，但至今仍然沒有一部完整的行政程式法典。
至於聽證會本身，目前我國的聽證會還局限于價格領域，而且聽證會的定位也只局限于諮詢。專家們認為，聽證制度作為一種普通公民參與行政決策的途徑，其地位可適當提高。除了價格法規定的價格聽證，其他一些領域如行政重大決策也可以引入聽證會制度。如香港在決定迪斯尼樂園是否吸納外國勞力方面就舉行過聽證會，甚至一些公司裁員降薪之前都要邀請工會代表進行聽證。
此外，除了諮詢功能，今後也可以賦予聽證會更多的職能，如監督功能，甚至可以在某些領域賦予聽證會決策功能。(葉矛)
新民週刊 2002年01月21日
