農業大省河南近年來加快了城市化步伐。１９９９年，他們取消了“農轉非”許可證制度，在全省１５個市的縣鎮開展了小城鎮戶籍改革試點工作；去年，又全面推開了小城鎮戶籍管理制度改革，其中包括取消“農轉非”指標管理和居住時間限制，允許轉戶人員保留宅基地和責任田等優惠政策等。
但是，這一系列改革政策的實施並沒有取得預期的效果。來自公安機關的統計資料表明，在１９９９年的１５個試點鎮中，申請“農轉非”的農戶只佔國家計劃指標的三分之一。輝縣孟莊鎮、長葛市後河鎮等大部分試點鎮，申報“農轉非”指標的多則幾十人，少則只有幾人；沁陽市西向鎮、郾城縣召陵鎮，則沒有一個人申報。去年小城鎮戶籍改革在全省全面推開後，全省非農業人口增加５３萬人，其中農轉非４８萬人，增速和往年基本持平。
作為推進城市化的重要舉措之一，小城鎮戶籍制度改革為何應者寥寥？日前，記者對此進行了調查。
小城鎮為啥缺少吸引力？
調查中記者發現，大部分的小城鎮沒有自己的主導産業，有的只是簡單地在過去的集貿中心建設小城鎮。在許多地方，往往將小城鎮建設等同於蓋房子、修路子、建場子（市場），並因此造成市場建起來了、房子蓋起來了、但人氣卻旺不起來的小城鎮建設“怪現象”。
平輿縣東和店鎮，是河南省政府確定的１１５個重點鎮之一，這裡地處１０６國道沿線，交通方便。和店村７組的李國共告訴記者，他們村每人平均只有４分耕地，又沒有其他的掙錢門路，便利用自家的空房，開了個小旅社，但因為外來人口很少，一張床位一晚上兩塊錢都沒有人住。因為沒有收入，前兩年鎮裏搞小城鎮建設，扒掉了他們家沿１０６國道的兩間門面房，讓蓋二層以上的樓房，結果到現在房子還沒有蓋起來。
由於鄉鎮企業不發達，被佔去了耕地的農民大都靠做小生意掙錢養家。據當地知情人介紹，光一個東和店鎮，逢集日賣小百貨的就有一、二百家，開賣煙酒的小門市的也有好幾十家。像這樣的小城鎮，要城鎮戶口又有何用！“農轉非”對農民吸引力不大，也就勢所必然了。用一位農民的話説，我們進城就是要掙錢，掙不到錢，城市戶口又該咋著？又不頂吃又不頂喝！
像東和店這樣沒有像樣主導産業的小城鎮，在河南並不鮮見。有關統計資料表明，截止到去年底，河南全省共有建制鎮８４４個，除縣市所在地外，其他建制鎮共有６９７個，平均每個建制鎮鎮區面積僅有１．３１平方公里，非農業人口只有０．２７萬人。
除少數規模較大的鎮，能夠依託專業市場帶動區域經濟的發展、基礎設施和綜合服務功能較強外，不少建制鎮仍保留著“沿路一條街，沿河一條邊”的形象。
大力發展鄉鎮企業，是加快小城鎮建設、實現農業人口向非農産業轉移的根本途徑。但是，由於種種原因，鄉鎮企業發展環境並不寬鬆，部分小城鎮成為亂收費的重災區，這也直接影響了小城鎮對農民的吸引力。
據國家計委的一項調查，在新鄉市，面向鄉鎮企業的稅外收費多達６００余種。去年，該市面向鄉鎮企業的各種收費金額高達３億元，與其入庫稅金相當，佔鄉鎮企業總利潤的１７．７％。
據平輿縣東和店鎮紀檢書記朱心正介紹，由於小城鎮經濟相對活躍，來自縣直有關職能部門的各種收費也比較多，粗粗一算，就有煙草、鹽業、動檢、植檢、運管、公安、技監、工商、土地等八九個部門。他們有的設有固定的點，有的乾脆流動收費，開個車、拿著旗、穿著制服，幾個人往路上一站，就開始罰款。早晨從縣城開車過來，罰幾百塊錢，中午一吃一喝，下午天不黑又開車回去了。他們都是縣裏管理的部門，鎮裏對此也無可奈何。
除此之外，小城鎮戶籍改革制度宣傳、貫徹不到位，部分農民擔心政策不穩、害怕被斷了後路（收回責任田），也是造成這項改革措施效果不明顯的一個原因。
河南省一位知情人士認為，發展環境不寬鬆是造成鄉鎮企業普遍缺少活力的主要原因，因鄉鎮企業的欠發達，又使小城鎮輻射帶動能力不足，其應有的吸納剩餘勞動力的功能也難以發揮。
城鎮化不單單是戶口“農轉非”
積極推進城鎮戶籍制度改革，不斷降低農民進城的門檻，引導農村人口向小城鎮合理轉移，促進城市化建設，使小城鎮的人口增長與經濟基礎和基礎建設、就業、社會保障以及各項社會公益事業協調發展，是加快我國城鎮化進程的根本途徑。
可以説，城鎮化並不是簡單的戶口“農轉非”，也不是簡單的縣變市、鄉變鎮，而是農民生存方式的轉變過程，是經濟生活的工業轉移。用經濟學專家的話説，沒有農村的工業化，便沒有農村的城市化。
然而，近年來在各地的城市化過程中，卻存在著一種“製造”城市化的傾向。豫中某市，為了加速本市的城市化進程，盲目制定城市“人口膨脹”計劃，要求市區城鎮人口五年翻一番，全然不顧城市自身能否提供多少就業崗位。
還有的地方，一方面制訂優惠政策，以戶口“農轉非”吸引農民進城；另一方面，針對個體私營經濟的收費項目卻越來越多。據有關部門調查，在安陽市，對個體經濟進行管理的部門有２３個，僅就商業、飲食業而言，開業前需要辦理的證照１７種，涉及１３個職能部門，除了交納稅收和各種證照費外，還要交納１３項費用。由於不堪重負，很多在城市經營多年的個體戶，又不得不回到農村老家，以種地為主業。
針對一些地方城鎮化進程中出現的問題，鄭州輕工業學院教授王文亮認為，城市化，不是單純的農民進城，或者把農民的戶口“農轉非”。加快城市化進程，不僅是要降低農民進城入戶的門檻，或者簡單地蓋幾座高樓，建幾個廣場，更重要的是降低在城鎮就業的門檻。要為城鎮常住人口提供比農村更好的就業條件、生活水準，才能把農民轉移為真正意義上的市民。
河南省城鄉規劃設計院副院長、高級工程師康美寅認為，城市化的發展，人口由農村向城市流動，必須要有一定的前提條件，那就是城市的第二産業和第三産業必鬚髮達，必須為這些人提供優良的就業條件，這樣的城市化才是一個良性的過程。如果沒有生産力發展的支撐，城鎮化只是一種美好的願望。（李鈞德）
新華社 2002-01-05
