農業大省河南近年來加快了城市化步伐。1999年,他們取消了“農轉非”許可證制度,在全省15個市的縣鎮開展了小城鎮戶籍改革試點工作;去年,又全面推開了小城鎮戶籍管理制度改革,其中包括取消“農轉非”指標管理和居住時間限制,允許轉戶人員保留宅基地和責任田等優惠政策等。
但是,這一系列改革政策的實施並沒有取得預期的效果。來自公安機關的統計資料表明,在1999年的15個試點鎮中,申請“農轉非”的農戶只佔國家計劃指標的三分之一。輝縣孟莊鎮、長葛市後河鎮等大部分試點鎮,申報“農轉非”指標的多則幾十人,少則只有幾人;沁陽市西向鎮、郾城縣召陵鎮,則沒有一個人申報。去年小城鎮戶籍改革在全省全面推開後,全省非農業人口增加53萬人,其中農轉非48萬人,增速和往年基本持平。
作為推進城市化的重要舉措之一,小城鎮戶籍制度改革為何應者寥寥?日前,記者對此進行了調查。
小城鎮為啥缺少吸引力?
調查中記者發現,大部分的小城鎮沒有自己的主導産業,有的只是簡單地在過去的集貿中心建設小城鎮。在許多地方,往往將小城鎮建設等同於蓋房子、修路子、建場子(市場),並因此造成市場建起來了、房子蓋起來了、但人氣卻旺不起來的小城鎮建設“怪現象”。
平輿縣東和店鎮,是河南省政府確定的115個重點鎮之一,這裡地處106國道沿線,交通方便。和店村7組的李國共告訴記者,他們村每人平均只有4分耕地,又沒有其他的掙錢門路,便利用自家的空房,開了個小旅社,但因為外來人口很少,一張床位一晚上兩塊錢都沒有人住。因為沒有收入,前兩年鎮裏搞小城鎮建設,扒掉了他們家沿106國道的兩間門面房,讓蓋二層以上的樓房,結果到現在房子還沒有蓋起來。
由於鄉鎮企業不發達,被佔去了耕地的農民大都靠做小生意掙錢養家。據當地知情人介紹,光一個東和店鎮,逢集日賣小百貨的就有一、二百家,開賣煙酒的小門市的也有好幾十家。像這樣的小城鎮,要城鎮戶口又有何用!“農轉非”對農民吸引力不大,也就勢所必然了。用一位農民的話説,我們進城就是要掙錢,掙不到錢,城市戶口又該咋著?又不頂吃又不頂喝!
像東和店這樣沒有像樣主導産業的小城鎮,在河南並不鮮見。有關統計資料表明,截止到去年底,河南全省共有建制鎮844個,除縣市所在地外,其他建制鎮共有697個,平均每個建制鎮鎮區面積僅有1.31平方公里,非農業人口只有0.27萬人。
除少數規模較大的鎮,能夠依託專業市場帶動區域經濟的發展、基礎設施和綜合服務功能較強外,不少建制鎮仍保留著“沿路一條街,沿河一條邊”的形象。
大力發展鄉鎮企業,是加快小城鎮建設、實現農業人口向非農産業轉移的根本途徑。但是,由於種種原因,鄉鎮企業發展環境並不寬鬆,部分小城鎮成為亂收費的重災區,這也直接影響了小城鎮對農民的吸引力。
據國家計委的一項調查,在新鄉市,面向鄉鎮企業的稅外收費多達600余種。去年,該市面向鄉鎮企業的各種收費金額高達3億元,與其入庫稅金相當,佔鄉鎮企業總利潤的17.7%。
據平輿縣東和店鎮紀檢書記朱心正介紹,由於小城鎮經濟相對活躍,來自縣直有關職能部門的各種收費也比較多,粗粗一算,就有煙草、鹽業、動檢、植檢、運管、公安、技監、工商、土地等八九個部門。他們有的設有固定的點,有的乾脆流動收費,開個車、拿著旗、穿著制服,幾個人往路上一站,就開始罰款。早晨從縣城開車過來,罰幾百塊錢,中午一吃一喝,下午天不黑又開車回去了。他們都是縣裏管理的部門,鎮裏對此也無可奈何。
除此之外,小城鎮戶籍改革制度宣傳、貫徹不到位,部分農民擔心政策不穩、害怕被斷了後路(收回責任田),也是造成這項改革措施效果不明顯的一個原因。
河南省一位知情人士認為,發展環境不寬鬆是造成鄉鎮企業普遍缺少活力的主要原因,因鄉鎮企業的欠發達,又使小城鎮輻射帶動能力不足,其應有的吸納剩餘勞動力的功能也難以發揮。
城鎮化不單單是戶口“農轉非”
積極推進城鎮戶籍制度改革,不斷降低農民進城的門檻,引導農村人口向小城鎮合理轉移,促進城市化建設,使小城鎮的人口增長與經濟基礎和基礎建設、就業、社會保障以及各項社會公益事業協調發展,是加快我國城鎮化進程的根本途徑。
可以説,城鎮化並不是簡單的戶口“農轉非”,也不是簡單的縣變市、鄉變鎮,而是農民生存方式的轉變過程,是經濟生活的工業轉移。用經濟學專家的話説,沒有農村的工業化,便沒有農村的城市化。
然而,近年來在各地的城市化過程中,卻存在著一種“製造”城市化的傾向。豫中某市,為了加速本市的城市化進程,盲目制定城市“人口膨脹”計劃,要求市區城鎮人口五年翻一番,全然不顧城市自身能否提供多少就業崗位。
還有的地方,一方面制訂優惠政策,以戶口“農轉非”吸引農民進城;另一方面,針對個體私營經濟的收費項目卻越來越多。據有關部門調查,在安陽市,對個體經濟進行管理的部門有23個,僅就商業、飲食業而言,開業前需要辦理的證照17種,涉及13個職能部門,除了交納稅收和各種證照費外,還要交納13項費用。由於不堪重負,很多在城市經營多年的個體戶,又不得不回到農村老家,以種地為主業。
針對一些地方城鎮化進程中出現的問題,鄭州輕工業學院教授王文亮認為,城市化,不是單純的農民進城,或者把農民的戶口“農轉非”。加快城市化進程,不僅是要降低農民進城入戶的門檻,或者簡單地蓋幾座高樓,建幾個廣場,更重要的是降低在城鎮就業的門檻。要為城鎮常住人口提供比農村更好的就業條件、生活水準,才能把農民轉移為真正意義上的市民。
河南省城鄉規劃設計院副院長、高級工程師康美寅認為,城市化的發展,人口由農村向城市流動,必須要有一定的前提條件,那就是城市的第二産業和第三産業必鬚髮達,必須為這些人提供優良的就業條件,這樣的城市化才是一個良性的過程。如果沒有生産力發展的支撐,城鎮化只是一種美好的願望。(李鈞德)
新華社 2002-01-05