中國城市規劃設計研究院副院長 楊保軍 資料圖

中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍曾參與國內多個地方政府的新區規劃決策諮詢工作，日前他在接受南方都市報專訪時説起他親眼見過的地方規劃新城的案例，大有恨鐵不成鋼的感覺，他曾建議某地方政府不要急於建新城，培育好産業形成人口聚集後再開發，但這個建議當時沒被採納，結果導致目前新城開發的擱置。楊保軍説：“一些地方政府急於求成，為了追求G D P，忽略了城市發展的基本規律。”

地方政府、開發商、銀行樂於造新城

南都：地方政府在城鎮化進程中一直樂於造新城，如何看待這種造城衝動？是什麼機製造成我國城市的擴張傾向？

楊保軍：在過去，最積極推動城鎮化的正是關注土地城鎮化和資本城鎮化的三大群體，就是地方政府、開發商和銀行。土地城鎮化是地方政府進行的，這和我們的稅制有關係，我們的稅制是在生産和流通環節獲得稅收的，而西方則是通過不動産獲得稅收的。因此西方會關心人，你在不在我這裡安家落戶關係到政府的收稅。而我們則關心工廠，關心生産流通領域，只要有人來打工、消費，政府就能獲得稅收，至於你這個人住不住下來沒有關係。所以很多人在這裡從事城市的生産活動，但他不是城市人，因為沒有從他們身上獲取稅收的機會。土地財政是我國獨特的現象，只要政府以相對低的價格徵到土地，就可以通過一定的基礎設施投入出讓土地，出讓的越多，收益就越多，就越能做政府想做的事情。

開發商剛好是要用空間生産來完成資本迴圈的過程，因此開發商的願望和政府的願望是高度一致的。

銀行最願意發放的貸款也是和土地城鎮化相關。如果是創業領域，風險很大，如果做製造業，利潤很低，銀行都不願意貸款。但是運營土地，有地方政府擔保，再加上我國這些年經濟增長，城市人也有很多住房需求，銀行把資本投入到房地産領域風險相對小。

總體來看，我國城市的發展還是處於青壯年期，處於城市發展的快速時期，城鄉人口的流動資源匹配狀況還不穩定，未來二三十年我們的城市還是會增加。因此大家都想抓住這個機會擴張，這就是政府樂於造城的原因。

南都：通過土地財政的模式運營新城已經成為我國造城運動的普遍形式，有的城市地方負責人説不用擔心債務問題，賣地就能還錢，你怎麼看這種現象？

楊保軍：這是被誤解的城市運營的一種方式，確實好多城市走的都是這條道路。有的政府推進城市建設本意是好的，但確實和實際的財力大大不相稱。他們提出的所謂創新，就是建立融資平臺，作為政府的投資公司。根據法律，土地是可以作為抵押的，但這個土地一定是已經到手的土地，付完了徵地拆遷的費用，真正被政府儲備起來的土地。但現在有的地方政府連徵地的錢都沒有，規劃一下新城區就説這片土地要開發了，就去銀行融資貸款去了，承諾新區開發後用土地出讓金償還債務。這就蘊藏了很多危機，與實際需求脫節。

“鬼城”是因為沒有考慮到城鎮化需求

南都：回顧過去各地的造城運動，有的新城缺乏産業支撐成為“睡城”，有的新城在房地産泡沫中淪為“鬼城”，還有的新城定位不清，發展緩慢，請問我國以往新城規劃建設主要存在的問題有哪些？

楊保軍：健康的城鎮化要有需求。現在之所以出現一些造城運動，就是脫離了這個需求。空間生産過頭了，脫離社會實際需求過多了，就會出現“鬼城”。開發商不關心你買了房子之後住不住進去，只關心你買沒買，即使只有20%的人入住，也無所謂，只要交了錢他就不管了。任何生産和需求的背離時間太長，就會産生問題，等於是在浪費資源，而我們資源本來就緊缺。造城運動並不考慮市場的實際需要，是為了完成G D P增長和資本的迴圈才出現的。

南都：現在有很多城市急於建大量的新城，例如有的城市同時推出多個新城的規劃，同時推進多個區域板塊的建設，短時期內建造大量的新城帶來的危害和不利因素是什麼？

楊保軍：不利的因素就是可能一個都建不成。城市發展的經驗告訴我們，要根據現階段發展的需要來建設，要集中力量，開發一片，收效一片，成熟一片，然後再開發，這樣滾動進行。但現在因為借助了融資平臺，有些地方就開始等不及、搶速度，就出現了一種現象，就是開而不發。開了一片，就會發現永遠是不溫不火的，老百姓住不進去，也在抱怨。現在的城市建設太浮躁了，急功近利。

例如北京當時規劃時，我就説，解決北京的問題就是要集中力量來建一片新城。把新城的環境建造得比老北京舒適，郊區房價又低才會吸引人過去。北京當時沒有聽，因為每個區都要發展嘛。我説依照你的財力，最多建兩個，建三個就失敗了。但是北京建了七個新城，結果現在一個都沒發展起來，不能把人吸引過去。吸引過去是人主動被吸引過去，如果是被動地被趕到新城區就會有抱怨。這方面英國倫敦附近的凱恩斯新城很典型，那裏的新城區建設很好，有很多時尚的東西。在英國，如果有人問你住在那裏，説我住凱恩斯，那麼別人就會想你太太一定很時尚，有一種自豪感。我們這裡一説起來你住哪，住通州，哦，那是因為買不起市裏的房子，才住在那邊，沒有歸屬感.

新城動輒上百平方公里完全脫離常識

南都：觀察這幾年來地方造城的實際情況，地方在城市規劃和建設中普遍表現出求大、求洋氣、求氣派。

楊保軍：沒錯。這個大不是一般的大，是脫離常識的大。比如河北省的曹妃甸新城區上千平方公里，這是難以理解的。上世紀八十年代，深圳批了86平方公里，這是舉國家之力。現在一個城市，還不是一線城市，動不動就要上百平方公里，這完全脫離常識，一開始就能知道結局了。曹妃甸規劃時，我們給當地建議，不要建新城，現在就應該把産業搞起來。因為鋼鐵和石化産業是資本密集型和技術密集型的，産值雖然很高，但是並不必然産生人口集聚的需求。等十年之後生産線上延展出來加工貿易和服務後才會産生人口集聚，根據這個需要，再完善城市功能，這是循序漸進的。所以政府規劃新城區，預置一塊土地就可以了。但他們説不行，現在就建。地方政府急於求成，為了追求G DP，忽略了城市發展的基本規律。

南都：很多時候規劃專家給地方政府提意見並沒有受重視，怎樣才能使地方政府轉變一下思路和理念，更好地實現城鎮化？

楊保軍：現在地方政府一把手的權力太大，不受限制，一把手決定了地方的發展。只有一把手聽你的，這個城市才能聽你的。還有一個是決策機制，如何能做到科學決策、集體決策。本來城市發展應該建立一個發展委員會之類的。不過地方一把手覺得專家們干預到了他們的決策，就會選擇性地遮罩專家了。

南都：我們觀察到，地方政府一換屆，就會容易出現規劃上的換屆，比如上一屆領導喜歡做這個新城，下一屆領導更重視另一個新城。

楊保軍：這純粹是一種折騰，而且是有意的，就是你上一屆做的事情，我這一屆絕不做，就是要體現我的新思路，新想法。城市是人民的，官員是流水的兵，要把一個城市搞好，需要一種堅持，持之以恒，“羅馬不是一天建成的”，需要一代代的努力，而且要有一個前進的方向，做得少一點，慢一點都是沒有關係的，但是儘量少出錯。

解決這個問題有兩種辦法：第一，如果要聽領導的，那這個領導就不能調來調去的，要在一個城市10年甚至20年，比如巴西的庫裏蒂巴，選舉了一個規劃師當市長，看準了城市方向建設五年效果很好，當地市民繼續選舉他做市長，10年後城市發展越來越好，人口由原先的40萬人發展到今天的200多萬人，聯合國還把這座城市推薦為可持續發展的典範，這任市長一共幹了20年。第二種辦法，如果市長經常更換，那就要聽規劃委員會的，根據規劃的方向來實施，實施未完成不要緊，下一屆換屆繼續按著實施來進行。最怕的就是官員既呆的時間不長，還喜歡自己做主。

人物簡介

楊保軍：中國城市規劃設計研究院副院長、總規劃師，教授級城市規劃師，中國城市規劃學會常務理事，中國土地學會常務理事。楊保軍曾主持完成過多項區域規劃、城市總體規劃、城市設計等不同類型的項目；主持或參與完成了多項研究項目，如北京申奧選址研究、珠三角城鎮群協調發展研究等。

（來源：南方都市報）