深度城市化關鍵:從“單打獨鬥”走向開放協作

來源:中國網地産 2023-10-26 09:22:04

作者:張國華(中國城市中心總工程師,浙江省城市治理研究中心客座研究員。)

城市化是中國現代化的必由之路,無論是塑造一二三産深度融合的現代化産業體系還是構建國際國內雙迴圈新格局,無論是城市群和都市圈建設,還是鄉村振興和城鄉融合,無論是基本公共服務均等化還是共同富裕之路,發展模式亟需從“有沒有”轉型“好不好”,從“單打獨鬥”走向“合作協作”, 這正是推進中國式現代化和以人為中心的城市化的關鍵所在。

這需要探索推進中國式現代化和城市化的深層邏輯,在新發展階段上,探索和構建新發展的深層邏輯,關鍵在於解決四組關係的新認知,那就是:

(1)現代化經濟體系構建中産業轉型升級、打造中高端産業集群和實現全體人民共同富裕的“業和人”這組關係的新認知;

(2)城市化高品質發展、鄉村振興和城鄉融合的“城和鄉”關係的新認知;

(3)城市群和都市圈發展需要什麼樣高品質的居住和高效率的出行,“住和行”關係的新認知;

(4)在體制機制保障方面,政府如何更好發揮作用和市場怎麼樣發揮決定性作用,“政府和市場”這組關係的新認知。

業和人的新認知

對外開放和“虛實融合”是産業轉型升級的關鍵,不同類型的就業人口各美其美,美美與共是共同富裕的根本出路。

首先看産業轉型升級發展的基本規律,隨著經濟全球化進程的日趨加快,各種要素的流動速率加快、融合程度加深、關聯效應加大。在産業升級方面,只有將勞動力從農業轉移到生産效率更高的製造業和服務業部門,才能帶來勞動生産率的根本提升,産業結構數量級效應成為基本特徵。在産業轉型方面,産業間協同的逆向帶動作用日益重要,農業現代化越來越依賴於非農産業部門所提供的肥料、農業機械、物流配送、倉儲設備乃至金融服務;製造業的高端化和競爭力提升相當程度上取決於能否獲得低成本、高品質的生産性服務賦能,而生産性服務業是從製造業産業細分中逐漸剝離出來的。沒有高度發達的生産性服務業,就沒有高度發達的工業,更沒有可持續發展的農業。

德國工業的強大,在於經濟結構中佔70%服務業中有“70%”的為生産提供服務的服務業;美國國家的強大,在於經濟結構中佔80%服務業中有“80%”的為生産提供服務的服務業;這需要我們在産業發展上既不能“走脫實向虛的路子”,更需要摒棄經濟“虛實”分立的有關傳統觀念,而是要走向“虛實結合”、 三次産業深度融合、産業鏈上下游相互賦能,最終形成大中小企業共生共贏的發展格局。

其次,從我國産業全球化現實歷程來看,在上個世紀90年代,以IT和汽車為代表的中高端産業上是美、日、歐三分天下,那時候還沒有中國人的事;在新世紀的第一個十年,我們看到的是“中國出口8億件襯衫換一架波音飛機”;但在第二個十年,我國在全球貿易體系中正從以“服裝鞋帽”為主導的中低端産品向以“IT、汽車和機電”為主導的中高端産業轉型,在加入WTO特別是移動網際網路時代,中國手機品牌從2020年以來已經佔全球份額的40%以上,汽車在今年上半年超越日本已經成為全球最大出口國,這才是中國過去二三十年整個産業發展的來龍去脈,因此,不斷擴大的對外開放的深度和廣度、高度參與全球産業鏈和價值鏈的分工協作、産業升級沿著供應鏈從下端向上端的持續轉型,才是我國産業轉型升級的根本動力所在。

落實好“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化”的目標,這需要從抽象的“人民”回歸到具象的“人”的新認知,亟需結合現代化進程中一二三産業就業人口的變化態勢來分析和認知具象的“人”,解決好就業人口的科學認知。

進入現代化國家的農業現代化普遍規律都呈現:農業佔GDP的比重1%-3%,農業就業人少、生産率高,1%的農業就業人口搞1%的農業GDP,這是農業現代化的一個基本特徵;而這些國家農業現代化發展歷程都呈現了農業GDP佔比、農業就業佔比同步雙下降。而我國過去四十年以“經濟建設”為中心發展中雖然也上呈現了農業GDP佔比和農業就業佔比雙下降,但當下我國農業佔GDP的比重6%,農業就業人口將近30%,30%人才搞了個6%GDP,經濟效率是不會高的,這樣的狀態也無法解決好農業和農業就業人口的現代化。

進入現代化國家的製造業就業人口和比例都呈現了雙下降的態勢。比如美國製造業勞動人口比例在1953年達到30%的頂峰,到2015年,這一比例已下降到10%,英國則降至12%時,作為製造業強國的德國,工業就業人口高居現代化國家或者地區之首,達到21%(萊曼,2018)。作為世界上工業體系最健全的中國一些地區也在發生類似的變化,比如七普和六普相比,廣州市製造業崗位已經從38%降低到20%了,成都市從2009年的31%降低到了2020年的28%。在我們特別強調以實體經濟為支撐的現代化産業體系建設和穩就業的大形勢下,更需要清醒的看到,如何從中低端製造業轉向中高端製造業,需要向日本特別是德國學習,那就是需要營造高度重視製造業的生態氛圍、特有的支援獨角獸或者隱形冠軍企業發展的區域金融體制、雙元職業教育體系以及勞資共商共治的合作機制。

這四個方面是有機統一的整體,不能分開來看。寄希望於吸收其中一項特點,而不顧及其他方面,都會導致扭曲的政策效果,這是塑造中高端製造業崗位的“牛鼻子”所在。

在服務業就業人口變化方面,無論是從國家還是地區來看,特別是以“紐約、倫敦、巴黎和東京”為代表的世界級城市主導的都市圈和城市群呈現了以“科技、金融及專業化服務等高端生産性服務業”就業人口和以“保姆、清潔、門衛和餐飲服務等基礎性服務業”就業人口“雙快速”持續增長,可以説服務業就業人口才是這些地區過去20年-30年人口就業快速增長的主體。在我國現代化城市治理體系的構建中,對這兩部服務業人口存在一定的認知偏差,比如,一些主要地區圍繞科技創新和現代化經濟體系的發展目標提出了要吸引集聚高端人才,還有個別城市在治理城市中出現了疏解“低端”人口的聲音,“高端”人才應該對應于高端生産性服務業人口,而“低端”人口則對應于基礎性服務業人口,對於“高端”與“低端”人口無疑是我國城市化進程中需要重點認知的關鍵問題。

從産業來看,消費型乃至基礎性服務業和生産型服務業的關係是相輔相成的,産業的發展源自於市場的發達,發達的市場則意味著市場中有高層次的消費需求,而這些需求往往來自從事高端服務業的人群,這些人群不但産生消費需求,還為基礎性服務業的發展提供人才智慧,這同時也提高基礎性服務業的職業能力和收入保障,形成閉環。

此外,對於從事中高端服務業的人群,他們的成就很多時候並不只取決於工作的八小時之內,而在八小時之外。對他們來説:閒暇出智慧,自由出智慧,這才是城市作為經濟引擎和創新之源的所在。從城市發展過程中,“高端”産業的發展和“高端”人口的使用,不僅不會打壓“低端”産業,反而會內生出對“低端”就業的旺盛需求。如同一個生機勃勃的魚塘,有各種層次不同的魚混養,上層魚吃浮游生物、中層魚吃水藻,下層魚吃上中層的糞便,各層魚因各得其所而相安無事。這種結構就能很好的保持水體的凈化作用,水塘就會産生自潔能力。一個“充滿活力、煙火氣滿滿”的大城市應該是海納百川的城市。

需要強調的是,服務業才是解決就業的關鍵所在,同等重視高端生産性和基礎性服務業人口的發展,才是實現中國式現代化與共同富裕的關鍵抓手,也是穩就業的主戰場。

“城和鄉”的新認知

鄉村振興的基本規律是把鄉村做小,把城市做大,城市是鄉村振興的動力,路徑在於城鄉融合。

歐洲特別是西歐國家在城市化、工業化和鄉村振興、城鄉融合方面走出了一條值得我們關注的道路,瑞士蘇黎世鄉村振興道路是,設計一個具有高效便捷的交通系統,從而實現鄉鎮區域和中心城區服務與文化區域的高效連接,並且是改善貧困地區狀況和提升鄉村振興整體生産率最簡單、最便宜的方式。

蘇黎世經驗背後的深層邏輯是:

(1)首先應該通過城市更新行動,在城市中心區發展出鄉村振興所需要的高端生産性服務業乃至文化産業;

(2)其次,通過高效的交通系統建設,把鄉村振興地區和城市中心區建立高效的連接;

(3)通過鄉村振興行動將鄉村經濟空間做好,使“城和鄉”雙向社會經濟文化要素自由流動和支撐。這三項工作之間相輔相成,互相成就。

城市作為鄉村振興的引擎和動力所在,才是鄉村振興和城鄉融合的本, “城和鄉”需要如何從封閉、對立走向開放和協作?制約瓶頸何在?無疑是中國式現代化道路上的戰略挑戰之一,這需要在城鄉融合的改革中破局。

在“城和鄉”的關係方面,需要從封閉、對立,走向開放和協作,城鄉融合的關鍵是一二三産業深度融合。在“城和鄉”空間協同方面,關鍵是儘快以土地為代表的經濟要素流動改革。按照“把城做大,把鄉做小。城市才是創造GDP的地方,創造財富的地方。”的新認知,持續深化城鄉融合建設,縱深推進農村産權制度和要素市場化配置改革,通過現代化的基礎設施將城市的高端需求和鄉村高效連結起來,帶動鄉村地區的發展,並且産生新的消費空間。

“住和行”的新認知

都市圈一體化的根本是長距離+高效率的出行。

在傳統城市的認知中,通常在“職住平衡”的目標下訴求城市的“小而美”,希望城市通勤距離短,比如國內超大城市的通勤距離通常在10公里左右,北京最高,平均通勤距離達到了11.7公里,平均通勤時間為47分鐘。怎麼樣評價這樣的時空距離呢?需要基於都市圈乃至城市群和現代城市的新認知來看。

英國最新的國家調查表明,倫敦城市1972年每人平均出行時耗為58分鐘,日均出行距離為19.7公里;到2019年,每人平均出行時耗為60.8分鐘,較1972年僅增長了不足4.6%,但日均出行距離達到了28.7公里,較1972年增長了45.7%;東京都市圈的通勤半徑從1978年的30公里擴展到2018年的50公里,時間距離從41分鐘擴展到了47分鐘。這樣的時空指標變化反映了什麼樣的現代經濟體系態勢呢?首先英國經濟學家辛普森研究證明了高技能勞動力通常會在更大範圍內尋找與自己相匹配的就業崗位,雖然這會帶來了更長距離的通勤和時間,但其回報是更高的工資水準。

《智慧社會》一書針對現代城市發展態勢作出了進一步闡述,那就是隨著數字經濟社會的到來,城市由商品交換主導轉向思想交流主導,一個城市創新的效率和能力、經濟發展的程度、創新創意的業態發展,主要取決於創業創新者在這個城市裏可以探索的距離和頻率,可以訪問的不同區域的數量大體確定了人們探索的步伐,並進一步確定了創新和生産率增長的步伐;並且也反面論證這一點,那就是以北京為例,北京事實上被分割成了很多的“小城市”,這影響了北京城市在創新經濟方面的發展。所以在城市群和都市圈的現代化進程中,出行距離的長不是問題,而是如何提高出行的效率,如何減少出行的時間,構建好長距離+高效率的交通出行服務體系,才是都市圈和城市群一體化的關鍵所在。

談“行”就不能離開“住”,居住問題最根本在於用地,特別需要解決好城鄉居住用地使用的新認知。

全國國土空間“三調”已經公佈數據,首先是城鄉建設用地,鄉村建設用地佔比過高,鄉村人口持續減少,鄉村建設用地持續增加,全國農村人口占總人口剛剛過1/3,但村莊用地佔到了城鄉建設用地的2/3;農村人口大量轉移到城鎮,農村建設用地不減反增。

2020年,全國鄉村常住人口5.10億人,比2010年減少了1.64億人。但從2009年到2019年,村莊用地面積凈增加346萬公頃以上,增幅達到18.8%,佔同一時期全國建設用地凈增加面積的40%以上。村莊用地不僅基數大,而且成為新增建設用地第一大戶。顯然,我們就居住用地而言,真正的浪費在鄉村,而不是在城市。

然後看城市,關鍵是工業用地和居住用地的配置關係,2017年,中國城鎮用地中居住用地比例為31.4%,明顯低於美國的46.9%、日本的61.3%;工業用地比例為18.5%,明顯高於日本的7.7%、南韓的10.1%。紐約、倫敦、巴黎、東京這些城市,居住用地佔整個城市建設用地通常都是50%以上。我國主要大城市居住用地佔城市建設用地比例鮮有超過30%,深圳最近提出了提高居住用地佔建設用地的比例,北京則進一步明確了到2035年提高到39%—40%的目標。

中財辦原副主任楊偉民強調城市居住用地的嚴重失衡是導致職住不平衡的重要原因之一,職住失衡才是交通擁堵的根本原因,因而解決交通擁堵等大城市病的治本之策是調整空間結構,促進職住平衡。

所以就大城市、都市圈和城市群來説,以通勤距離所代表的“行”不是大了,是不夠大,以居住用地所代表的“住”不是多了,是少了。在“住和行”新認知下落實要求,特別是總書記在中央財經委員會第五次、第六次會議重點強調,以中心城市和城市群為主要承載的優勢空間已經凸顯,要圍繞這個優勢空間去構建高品質的動力系統。這意味著絕對不能僅僅只從技術、學術角度出發,而應該從國家如何構建現代經濟體系的角度來思考,以多層次軌道所代表的現代化高效率出行服務和高品質居住空間在都市圈和城市群的重新配置,探索軌道上的都市圈和城市群的發展新邏輯,把以優質中小學教育和醫院為代表的公共服務業、以市域市郊鐵路為代表的區域軌道交通建設和高品質生態環境治理作為週邊新城新區的發展杠桿與投資機遇,優美生態産品、優質公共服務和優良生活環境是新城新區發展的前提。

把優質的公共服務搞好了,把高效率的長距離交通出行服務建好了,就抓住了“産業資本跟著人才走,人才跟著公共服務走,哪更宜居,知識分子就選擇在哪居住,知識分子選擇在哪居住,人類的智慧就在哪集聚。”這一數字經濟時代城市化的底層邏輯。比如深莞之間松山湖與華為,廣佛之間北滘的格力等新業態就自發而生。

按照“住和行”關係的新認知,高品質居住的用地提供主要在週邊的新城新區,新城新區持續推進以軌道交通為代表,以及現代化交通基礎設施TOD與公共服務,隨著週邊新城新區業態的發展豐富完善,將從根本上將“單向交通”轉變為“雙向交通”,也是治理大城市病、提高交通基礎設施運營效率的“妙招” 。

這也就真正建設起來了軌道上的都市圈和城市群,也會促進在都市圈和城市群層面集聚優質創新要素,從更大空間配置上創新資源,充分發揮創新要素集聚和輻射效應。

“政府和市場關係”的新認知

無論是現代化經濟體系建設還是一二三産深度融合,區域協同還是城鄉融合,都市圈和城市群發展,還是在推進各項改革的關聯性、系統性、整體性、協同性方面,都需要從單打獨鬥到深度合作協作,都需要回到如何“從分到合”。那麼政府怎麼做?市場和企業怎麼幹?

從推動京津冀協同發展戰略以來,總書記多次叮囑各地,“自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式”。 可見區域協同中政府之間“一畝三分地”這一現象不僅在京津冀存在,在各個地區都是存在的。

目前在政府協作之間的“一畝三分地”、各個政府部門合作之間的“爭權奪利、推卸責任”是客觀存在的。

對於企業和市場發展來説,比如一家有國際影響力的企業,他不能只考慮給所在的城市這“一畝三分地”提供好的産品和服務,還要給全國提供服務,乃至要考慮給全球提供更好的服務。今天企業和産業大量的創新都來自於跨界,來自對既有規則的顛覆,企業家尋找區域協同、産業協作中各種産業、産品、服務之間的痛點、斷裂帶,建立新的連接、新的協同,從而實現産品和服務的創新,這才是創新的起源。

對政府來説,恪守市場經濟原理,在現代化進程和城市發展過程中因勢利導地提供市場經濟所需的公共服務與社會管理,有所為有所不為,才是破局“一畝三分地”實現“從分到合”的基本邏輯。解決好新認知,需要各級政府各個部門都要強化自我革新的意識,突破思維慣性。

探索中國式現代化和城市化在新發展階段的新發展邏輯,需要解決好“業和人”、“城和鄉”、“住和行”、“政府和市場”這四組關係的新認知。因為認知的邊界,就是人生的邊界,一個人一生的成長,就是認知的持續提升,財富也是對認知的標定,人如此,城市也是如此。

未來具備全球影響力的城市是靠思想而不是“實物”繁榮起來的,而使它獲得成功的是從面對面接觸和人際網路中産生的創業精神,將人的大腦與其他大腦集中在一起,激發思想、藝術和社會變革,人才能演化為一個完全的城市化物種。這才是實現中國式現代化最重要的創新生態,也是我國城市化未來最大的發展空間。

(責任編輯:李彤)
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