《建設工程品質管理條例》（以下簡稱《條例》）是《中華人民共和國建築法》頒布實施後制定的第一部配套的行政法規，也是新中國成立50年來第一部建設工程品質條例。《建築法》和《條例》的頒布實施，標誌著我國工程品質監督管理走上了有法可依、良性發展的軌道，對促進建築業的快速發展、規範建築市場行為、提高我國工程品質水準發揮了重要作用。

作為全程參與了《條例》制定的原建設部政策法規司副巡視員李蓬，講述了這部至今在建設領域發揮著重要作用的行政法規“”。

一座大橋，一部法規

關於這部行政法規出臺前的社會背景，李蓬如數家珍：“上世紀90年代末，隨著國民經濟的快速發展，國家在固定資産方面的投資一直保持著較高的增長水準，一批高難度、高品質的工程項目相繼建成，其中有些達到或接近國際先進水準。比如當時上海的金茂大廈、楊浦大橋、小浪底水利樞紐工程等。但是總體上的工程品質卻並不盡如人意，1999年震動全國的綦江大橋事件就是問題的反映。”

李蓬所説的綦江大橋事件，指的是1999年1月4日發生在重慶綦江縣的虹橋倒塌事件。這座跨越綦江的“虹橋”當時整體垮塌，最終致使40人死亡、14人受傷，直接經濟損失600余萬元。

綦江虹橋垮塌事故震動了全國，黨中央、國務院領導同志多次打電話向建設部門詢問人員傷亡情況，當時的建設部部長、總工程師、安全處處長、品質技術處處長等趕赴綦江事故現場, 檢查、指導事故調查和善後處理工作。1999年1月7日，“綦江1·4事故”專家組初步認定虹橋整體垮塌是一起人為責任事故。其中違法設計、無證施工、管理混亂、未經驗收等問題，是導致事故發生的重要原因。

李蓬説：“後來調查發現，綦江大橋是‘六無工程’。”李蓬口中的“六無工程”，指的是 “無計劃、無報建、無招投標、無開工許可證、無工程監理、無品質驗收”。這樣的工程亂象在當時並不鮮見。另外，一些民用建築工程特別是住宅工程，影響使用功能的品質通病比較普遍，已成為群眾投訴的熱點。

“就在這個大背景下，當時，國務院和部裏都下決心儘快出一個監督建設工程品質安全的專門法規。我們法規司及相關司由副部長領導著一起起草《條例》。由部領導帶著起草並修改的法規法條，在我記憶中可真不多。這裡也特別感謝原國務院法制辦支援，在原國務院法制辦的協調下，這個牽涉多部門工作的行政法規，才能順利出臺。”

兩個“第一”，兩個“明確”

1998年，我國出臺了《中華人民共和國建築法》（以下簡稱《建築法》），這是我國第一部規範建築活動的部門法律。

那麼，有了《建築法》，為什麼還要出臺一部專門配套的《條例》呢？

對此，李蓬解釋道：“《建築法》作為上位法，規定比較原則。因此，為了進一步強化政府的品質監督管理，規範建設工程各方主體的品質責任和義務，維護建築市場秩序，全面提高建設工程品質，有必要制定建設工程品質條例。《條例》是《建築法》頒布實施後制定的第一部配套的行政法規，也是第一部加強品質監督管理方面的行政法規。”

在《條例》出臺之前，工程品質方面最重要的行政規章，是1993年建設部公佈的《建設工程品質管理辦法》。在此前後，原建設部還陸續出臺過《建設項目（工程）檔案驗收辦法》、《建設工程施工合同管理辦法》、《工程建設監理規定》、《建設工程施工許可管理辦法》等。這雖然體現了中央政府和建設部對工程建設安全方面的重視，但也有學者指出，存在主體不明晰、責任不明確的現象，會影響法條的真正落地和實施。而《條例》的出臺，有利於解決這一問題。

而且，《條例》中，還有兩個影響深遠的“明確”。

李蓬説：“在《條例》中，明確了工程建設的統一監督管理體系，這一點很重要，因為只有明確了統一管理體系，才能進一步明確監管責任。

《條例》中詳細規定了建設工程中建設單位、勘察設計單位、施工單位、工程監理單位的責任義務，以及品質保修、監督管理和罰則。

“只有把各個責任單位必須幹什麼、怎麼幹、如果不幹會有什麼嚴重的後果等都明確了，然後有可操作性的、相對應的監督手段、罰則，才能讓這個法規制定後能夠切實貫徹執行。”

為了加強法條的威懾力，《條例》中所規定的懲罰力度也是相對較高的。李蓬説，“在2000年的時候，《條例》中有的處罰就高達20萬元、50萬元。而有的處罰，還是根據造價的百分比來劃定，這都是非常高的代價。高處罰的本意就是想通過法規的規定，對不符合法條的行為進行重罰，提高違法成本，起到警示作用。”

2000年6月，原建設部發佈了《建設部關於認真組織學習、宣傳和貫徹<建設工程品質管理條例>的通知》，全國建設系統展開了一場把工程品質管理提升到新水準的新改革。

一個遺憾, 一個建議

談到這部花了無數心血的條例，李蓬感觸良深。李蓬打趣地説，“説真的，看到你們的採訪邀請，我很矛盾。一方面是很想聊，因為我花了特別長的時間在這上面，對這個法條一些相關背景我也很想讓更多人知道。而另一方面，一回想立法時，項目從立項到調研，還得要納入立法計劃走流程，反覆地審核、論證等等，我也真是不願意去回想那個不斷反覆修改討論的過程，太辛苦了。”

“一個法規的誕生，牽涉多方的工作，需要不斷協調和商榷，你要坐下來沉下心，我們當時做的最多的，就是坐下來，把各種各樣的意見像做試題一樣，一條一條列出來、打出來，反覆推敲、刪改。”李蓬説。

但即便如此辛苦，李蓬也仍覺得留有遺憾。她認為在當時擬定法規法條的時候，做的調研還可以更充分一些。“雖然法律的終極目標不是追求完美，但是如果可能，還是應該深入一線與企業多做溝通，多做調研，這樣我們的法條一定會更好。比如我們當時的意願是通過重罰，震懾一些企業，讓大家重視品質，按照法律法規來辦事。但是在實際的推行中，重罰也會造成實施上的一些困難，給企業和管理部門帶來一些困擾。”

“這種溝通調研，還包括和行業協會的聯繫。我也是後來去了行業協會（工作）以後，才更深刻地感受到，行業協會實際上是聯繫部門和企業之間很好的紐帶，因為他們直接面對企業，他們能做到很多我們做不到或者不合適去做的事情，行業協會也有很多很專業、很年輕的力量，可以做很多很專業的事情。”

面對到來的第六個國家憲法日，這位老法律工作者説出了自己一點建議：“我對現在我國普法、立法方面，有一個建議，那就是，學法普法方面，各個單位、地方上的領導幹部應該首先重視，起示範作用。只有領導幹部好好學習，重視法規法條，那麼對法規的落實，才會有更大的推動。”