組建國家林業和草原局：變“多龍治水”為“一龍治水”

過去，我國自然保護工作長期為體制不順而困擾。組建國家林業和草原局，由自然資源部管理，國家林業和草原局加挂國家公園管理局牌子，可謂恰逢其時，將有利於加大生態系統保護力度，統籌森林、草原、濕地監督管理——

不久前，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》中，決定組建國家林業和草原局，由自然資源部管理，國家林業和草原局加挂國家公園管理局牌子。相關專家表示，為加大生態系統保護力度，統籌森林、草原、濕地監督管理，組建國家林業和草原局，可謂恰逢其時，這意味著自然保護工作體制理順了。

昔日“多龍治水”

過去，我國自然保護工作長期為體制不順而困擾。以自然保護區為例，截至2015年底，全國已建立各類自然保護區2740個，總面積14703萬公頃，佔陸地國土面積的14.84%，89%的國家重點保護野生動植物種類以及大多數重要自然遺跡在自然保護區內得到保護，但土地權屬衝突、保護區碎片化、“多龍治水”、立法滯後、投入不足等諸多難題嚴重制約了自然保護區事業的進一步發展。

國家林業局昆明勘察設計院院長唐芳林告訴記者，目前僅以大熊貓為主要保護對象的國家級自然保護區就達60多個，許多都是一山之隔甚至只是隔著一條行政界線。自下而上的申報機制，加上行政分割、部門分治，完整的自然生態系統被人為分割，孤島化現象顯現，不僅阻礙了珍稀野生動物的基因交流，而且不方便管理。

“自然保護領域出現了一些怪現象：自然保護區管理人員不買景區門票就進不了保護區巡山護林；同一塊土地，林業和國土部門土地分類標準不統一，土地臺賬對不上；一些城鎮劃入了自然保護區，區內人為活動與管理條例發生衝突，礦産資源管理部門在自然保護區頒發礦産勘探和開採權，風景名勝區和自然保護區重疊，利用和保護髮生矛盾；執法部門難以執法到位，群眾訴求難以滿足”。

“眾多保護區在不同時期設立，管理和保護工作分屬不同部門。很多保護區挂了多塊牌子，一個部門一個思路，既容易導致管理空白，又讓基層無所適從。另外，由於保護和管理資金缺乏明確保障，保護區往往邊管理邊經營，導致過度開發。政出多門，非常不利於生態保護。應儘快理順中央與地方、園區與居民、管理和經營、保護與開發的關係。”全國綠化委員會副主任趙樹叢如是説。

今朝體制理順

2013年11月份，習近平總書記在《關於〈中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定〉的説明》中提出：山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態修復必須遵循自然規律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。

這次機構改革，統籌森林、草原、濕地監督管理，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，將國家林業局的職責、農業部的草原監督管理職責，以及國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺産、地質公園等管理職責整合，組建國家林業和草原局，由自然資源部管理。國家林業和草原局加挂國家公園管理局牌子。國家林業和草原局負責監督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發利用和保護，組織生態保護和修復，開展造林綠化工作，管理國家公園等各類自然保護地。

變“多龍治水”為“一龍治水”，改政出多門為政出一門，也就理順了體制。國家公園管理局負責管理以國家公園為主體的自然保護地體系，肩負著守護者、管理者、使用的監管者、生態産品的供給者、生態文化傳播和對外交流的使者等角色，以構建生態安全屏障、保護野生動植物、維護生物多樣性、滿足人民認識自然和親近自然的精神文化需求、確保國家的重要生態資源全民共用、世代傳承的職責，以建設美麗中國、維護中華民族永續發展的生態空間為使命。

唐芳林表示，成立國家公園管理局的做法與國際上絕大多數國家做法相近，又結合中國國情，體現了中國特色，具有科學性和前瞻性，一旦實施，將在全球自然保護地體系治理方面獨樹一幟，為發展中國家保護自然生態環境提供中國經驗。

未來挑戰更多

國家林業和草原局加挂國家公園管理局牌子後，仍然面臨新的挑戰。

北京大學教授、環境科學與工程學院自然資源管理研究室負責人李文軍認為，自然資源包括公益性自然資源和經營性自然資源。公益性自然資源應當以資源的儲存和保護為管理原則，通常以政府為供給主體，通過公共財政的方式加以管理，不可以資産化經營；經營性自然資源則強調其資産性，需要通過市場機制，才能達到有效利用和配置。兩類資源在管理體制上需要區別對待。然而，同一資源往往兼有經營性和公益性兩種屬性，比如草原的畜牧業經營性功能和生態屏障的公益性功能，兩者互為因果不可分割。一個健康的草原生態系統離不開適當的牲畜採食。

草原和森林等公益性自然資源，多數屬於集體所有，新組建的國家林業和草原局如何管理好集體所有的自然資源，是亟待深入探討的問題。公益性全民性自然資源收益如旅遊收益，如何在中央與地方之間分配問題，也亟待解決。

（原標題：一個命運共同體 一個生態共贏鏈）