中國網記者 王金梅 蘇文彥
【摘要】
2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批准國務院機構改革方案，方案提出組建國家林業和草原局，加大生態系統保護力度，統籌森林、草原、濕地監督管理，保障國家生態安全。這是繼黨的十九大報告提出“統籌山水林田湖草系統治理”之後，對草原生態保護的又一重大具體舉措。
2018年全國兩會期間，多位全國人大代表和全國政協委員就草原生態保護提出建議、建言獻策，圍繞加強草原保護，推進草原立法工作，修訂《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》）等話題展開熱議。
我們關注到，早在2017年全國兩會，全國政協委員、內蒙古自治區人民檢察院副檢察長鄭錦春就曾向大會提交了一篇“關於加快修訂《草原法》，強化草原執法監督的建議”，並收到國家農業部答覆。
就“加強法制建設，促進草原生態保護以及《草原法》修訂”話題，中國網草原頻道記者專訪全國政協委員、內蒙古自治區人民檢察院副檢察長鄭錦春。鄭錦春建議，從七個方面加快修訂《草原法》，強化草原執法監督，用好法律武器，堅強守護祖國北疆的綠色萬里長城。
全國政協委員、內蒙古自治區人民檢察院副檢察長鄭錦春在全國政協十三屆一次會議現場
提案收到迴響 多條建議被農業部“全部採納”
中國網記者：我們了解到，早在去年兩會，您就向大會提交了“關於加快修訂《草原法》，強化草原執法監督的建議”，這份提案撰寫的初衷為何？辦復的結果怎樣？
鄭錦春：作為一名檢察系統的全國政協委員，同時來自北疆內蒙古草原，我一直非常關注草原生態保護方面的立法工作。針對目前草原生態保護現狀，我認為，隨著社會發展和改革的不斷深化，2003年出臺的《中華人民共和國草原法》已不能完全適應當前草原保護和管理的需要，亟需加快修訂，應通過法律手段，強化草原執法監督。
2017年全國兩會期間有關於《草原法》修訂的提案提交以後，我非常高興地收到了農業部的提案辦理答覆函，並得知農業部經過綜合多方意見，“已形成《草原法》（修訂草案），正在積極配合全國人大推動《草原法》修訂” 。農業部復函中對於我提案提及的每一個問題都給予了清晰明確的回復，關於草原概念、具體主管部門和監督部門、草原保護等內容所提建議已經全部採納。關於規範草原經營權流轉、嚴格徵佔用審核審批程式、強化草原執法監督檢查權、強化草原執法監督管理體系等內容基本採納或部分採納。
今年兩會，我們欣聞國務院機構改革方案中提出將組建國家林業和草原局，這對加大草原生態監督管理，推進《草原法》的修訂落實，從而保障國家生態安全意義重大。作為一直關注這一領域的政協委員，我感到非常振奮和欣喜，也極大地提高了我的履職成就感和熱情。
全國政協委員、內蒙古自治區人民檢察院副檢察長鄭錦春在全國政協十三屆一次會議小組會上發言
遏制草原退化沙化 加強禁牧、草畜平衡執法監管
中國網記者：你認為《草原法》修訂的緊迫性體現在哪些方面？
鄭錦春：我認為主要有三個方面：《草原法》修訂是草原執法監督管理的迫切需要；是遏制草原退化沙化，維護和改善生態環境的迫切要求；是全面加強禁牧、草畜平衡監管工作的客觀需要。
中國網記者：能否具體談談？
鄭錦春：首先，十八大提出生態文明理念，並納入五位一體的發展戰略，依法保護草原生態環境，是生態文明建設的重要手段。近年來，草原違法行為呈現出發案量大、分佈面廣、形式多樣複雜的特點。非法開墾草原、違法徵佔用草原、亂採濫挖草原野生植物、違反禁牧休牧和草畜平衡規定等活動在各地普遍存在。由於草原執法部門建制低、經費不足、人員少、裝備差，嚴重影響了草原執法工作正常開展，草原執法機構的現狀與工作日益繁重的實際不適應。因此，《草原法》修訂是草原執法監督管理的迫切需要。
其次，草原是內蒙古自治區生態主體，更是 “三北”地區天然綠色屏障，對調整氣候、涵養水源、防風固沙、防止水土流失具有重要作用。但草原地區氣候乾旱，草原生態環境極為脆弱，加之草原監督管理體系薄弱，導致草原面積逐步減少，使草原生態環境依然嚴峻。因此，加強草原監督管理體系建設是遏制草原退化沙化，維護和改善生態環境的迫切要求。
第三， 草原補獎政策的目的是通過補助和獎勵措施，減少草原超載過牧的壓力，達到草原畜平衡，最終實現草原生態得到有效恢復，而達到這一目標的重要措施是依法監督管理。國家新一輪草原補獎政策已經啟動。加強草原監督管理體系建設，發揮好草原監督管理職能，有效監督禁牧草畜平衡管理，制止人為破壞，勢在必行。
建立一支嚴厲打擊破壞草原生態行為的堅強執法隊伍
中國網記者：從你工作調研中了解到的情況來看，你認為內蒙古草原生態保護亟待解決的問題有哪些？
鄭錦春：內蒙古擁有天然草原面積13.2億畝，佔全區國土總面積75%，佔全國草原總面積22%，是國家重要的北疆生態屏障。
《內蒙古自治區草原違法案件統計分析報告》顯示，“十二五”期間，草原違法案件發案78831起，草原違法行為發案量大、分佈面廣、形式多樣複雜，非法開墾草原、違法徵佔用草原、亂採濫挖草原野生植物、違反禁牧休牧和草畜平衡規定等活動在各地普遍存在、屢禁不止。
但是，相對而言，草原執法監督隊伍卻十分薄弱。內蒙古現有的1800多名專職草原執法人員，肩負著依法保護內蒙古草原、打擊各類破壞草原違法行為的重任，平均每個草原執法人員承擔著約66萬畝草原的保護任務。存在著執法人員少、任務重等很多實際困難，許多應開展的執法工作難以進行或無奈放棄，導致破壞草原的違法行為難以得到及時有效制止和查處。因此，借助國務院機構改革的契機，建立一支嚴厲打擊破壞草原生態行為的堅強執法隊伍十分必要，而且迫在眉睫。
農業部主辦的“大美草原守護行動”啟動儀式現場
七條針對性良方 為《草原法》修訂獻計獻策
中國網記者：針對這些問題，你有哪些具體建議？
鄭錦春：我建議從以下七個方面具體修訂《草原法》：
1、細化草原的概念，這也是我的提案建議中被農業部復函“全部採納”的部分。即本法所稱草原，指以草本或者半灌木為主，或者兼有灌木和稀疏喬木，植被覆蓋度大於等於5%，喬木鬱閉度小于0.1，灌木覆蓋度小于40%的植物群落及其著生的土地構成的綜合體，以及縣級以上人民政府規劃用於放牧和割草的其他土地。草原包括天然草地和人工草地。天然草地指主要由自然生長形成的草地、草山和草坡；人工草地指經人工建植形成的草地，不包括城鎮綠化草坪。
2、明確具體主管和監督部門。即國務院草原行政主管部門和縣級以上地方人民政府草原行政主管部門設立草原監督管理機構，負責草原法律法規實施情況的監督檢查，對違反草原法律法規的行為進行查處。
3、規範草原經營權流轉。與土地承包法等相關規定銜接。
4、細化草原保護的內容。國家對草原實行用途管制制度。非經法定程式，任何單位和個人不得改變草原用途。禁止開墾草原。禁止在草原上實施耕地佔補平衡項目和植樹造林。禁止在天然草地上剝取草皮用於城鎮綠化、道路護坡等。未經合法程式批准，不得在草原上實施建窯、建房、修路、挖砂、採石、採礦、取土等行為。
5、嚴格徵佔用審核審批程式。即進行礦藏開採和工程建設，應當不佔或者少佔草原；確需徵收、徵用集體所有的草原或者使用國家所有的草原的，必須經省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意後，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續。建設項目需要使用草原的，在項目可行性研究階段，應當由縣級以上人民政府國土資源主管部門商草原行政主管部門提出預審意見。因建設徵收、徵用集體所有的草原或者使用國家所有的草原的，應當交納草原植被恢復費。
6、強化草原執法監督檢查權。即草原監督檢查人員履行監督檢查職責時，應當統一著裝，佩戴標識，向被檢查單位和個人出示執法證件，並有權採取下列措施：要求被檢查單位或者個人提供有關草原權屬的文件和資料，進行查閱或者複製；要求被檢查單位或者個人對草原權屬等問題作出説明；進入違法現場進行拍照、攝像和勘測；責令被檢查單位或者個人停止違反草原法律、法規的行為，履行法定義務；查封違法作業場所，扣押非法作業工具。
7、強化草原執法監督管理體系建設。一是旗縣級以上人民政府應當單獨設立草原監督管理機構，將各級草原監督管理機構名稱統一更名為“草原監督管理局”。自治區級以下草原監督管理局應高配半格。二是各級草原監督管理機構根據工作需要，應當配備專職草原監督管理人員。三是各級人民政府應當將草原執法監督和禁牧、草畜平衡等工作運作經費列入財政預算，保證執法監督經費。
在農業部主辦的“大美草原守護行動”啟動儀式上，農業部草原監理中心主任李偉方帶領參會的全國草原監理執法人員代表集體宣誓。
“不懈努力，堅強守護祖國北疆的綠色萬里長城”
中國網記者：內蒙古檢察機關在草原、濕地等自然資源保護方面開展了哪些具體工作？
鄭錦春：近幾年，內蒙古檢察機關不斷加強草原、濕地、林地等生態資源保護力度。一方面，加大刑事檢察工作力度，維護草原生態安全。積極開展“破壞環境資源犯罪專項立案監督活動”，督促行政機關及時移送涉嫌生態環境資源犯罪案件；加強生態環境領域行政執法與刑事司法的銜接配合，共同打造草原、林地、濕地等資源的外部合力。同時，全區檢察機關以“大專項帶動小專項”，自然資源密集地區的檢察機關均結合本地區實際，開展了不同類別的專項行動，例如興安盟檢察機關打造“法律監督＋綜合治理＋恢復性司法”三位一體生態檢察模式，作為全區檢察機關創新創優項目在全區推廣。
另一方面，積極開展檢察公益訴訟工作，強化草原生態司法保護力度。作為公益訴訟試點地區，內蒙古檢察機關先後開展了“保護北疆生態屏障”“保護母親河——黃河”“參與土壤污染治理行動”三個專項活動，有效拓展延伸了公益保護的廣度和深度。
自2016年以來,內蒙古自治區作為全國13個試點省市區之一，檢察機關共督促行政機關履行職責499件，通過訴前程式督促恢復被污染、破壞的林地、草原10余萬餘畝，督促531個違法企業、個人進行整改，監督撤銷違法發放的近4000畝國有土地使用權證，一批群眾反映強烈的環境污染、生態資源破壞等問題得到有效治理。檢察機關向法院提起公益訴訟案件88件，在已判決的案件中,檢察機關的訴訟請求全部得到法院支援。正如習近平總書記所説“檢察官是公共利益的代表”，我們內蒙古檢察機關作為北疆公共利益的守護者，將不懈努力，通過刑事檢察與公益訴訟，築牢北疆生態安全屏障。
參加農業部主辦“大美草原守護行動”啟動儀式的草原管護員代表
中國網記者：對於守護北疆綠色草原，你有什麼樣的願景和期待？
鄭錦春：草原，是內蒙古的重要標誌之一，也是草原文化的源泉。保護草原，是內蒙古生態司法保護的重中之重，內蒙古檢察機關將按照李琪林檢察長的部署和指示，把習近平總書記的講話囑託落實到本職工作中，重點做好生態環境公益訴訟工作，結合草原、森林和濕地保護任務,部署開展相應的專項活動，將最高檢部署的“打擊破壞環境資源違法犯罪專項立案監督活動”與公益訴訟工作結合起來，在嚴懲破壞生態環境和自然資源犯罪同時，做好公益保護工作。結合國家機構改革工作，按照中辦國辦印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》，積極探索檢察公益訴訟環節的生態環境損害賠償制度，尤其是建立專項草原、林地等環境損害賠償金制度，貫徹“懲治與恢復”並舉的生態司法保護理念。
只要我們齊心聚力，不懈努力，我相信草原的生態環境一定能得到堅強守護，祖國北疆的綠色萬里長城一定會無比堅固。
（攝影：中國網記者王金梅）
