解讀四中全會公報——依法治國，法治中國新征程_中國訪談

活動標題

解讀四中全會依法治國

活動描述

時間：2014年10月27日15:30
簡介：中共十八屆四中全會于10月20日至23日在北京召開，審議並通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》。這是中國共産黨作為執政黨第一次以黨的文件的形式就依法治國問題作出全面規劃。為何把“依法治國”定為主題？我國的法治建設取得哪些成就？法治在國家治理和社會管理中發揮了什麼作用？“法治中國”的前景如何？本期節目，我們邀請到中國政法大學副校長馬懷德為您解讀。

文字內容：

中國網:
中國訪談·世界對話，歡迎您的收看。中共十八屆四中全會于10月20日至23日在北京召開，審議並通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是中國共産黨作為執政黨第一次以黨的文件的形式就依法治國問題做出全面規劃。為什麼要把“依法治國”作為主題？我國的法治建設取得了哪些成就？“法治中國”的前景如何呢？本期節目，我們特別邀請到了中國政法大學副校長馬懷德教授為我們解讀。

2014-10-27 13:51:09
中國網:
馬老師您好，感謝您接受我們的採訪。我們知道“依法治國”這四個字是在1997年9月寫入了“十五大”的報告，成為我們治理國家的基本方略。首先請您給我們梳理一下“依法治國”被納入執政黨治國方略的歷程。

2014-10-27 13:56:11
馬懷德:
1997年黨的“十五大”召開，“依法治國，建設社會主義國家”被寫入了“十五大”報告，緊接著在“十六大”、“十七大”“十八大”報告中都延續了整體推進“依法治國，建設社會主義法治國家”、“建設法治中國”這樣的表述和論斷。所以，“依法治國”在整個黨的全會和黨的報告的歷史上是越來越得到強調和重視。我們統計了一下，在“十八大”報告中有關於“依法治國”的論述就達到了70多處，某種意義上説我們對法治的重視程度也可以從黨的報告中看到很多信號。

2014-10-27 13:56:21
中國網:
這次全會關於“依法治國”的總目標有什麼新的論述？

2014-10-27 13:56:33
馬懷德:
十八屆四中全會公佈的公報中明確提出了全面推進依法治國的總目標，是建設有中國特色的社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這個表述是非常有新意的。因為過去我們有一種表述叫做社會主義法律體系已經形成，這個法律體系只是指靜態的制度規範。所以，我們有240多部法律、700多部行政法規、9000多部地方性法規，還有數以萬計的政府規章，它們組成了一個靜態的法律規範體系。但是這次的表述是要建設有中國特色的社會主義法治體系，法律體系到法治體系一字之差，內涵發生了根本的變化。法治體系強調的不僅要有完備的法律規範體系，還要保證法律的有效實施和適用，還要保證老百姓和政府機關的守法，所以它是有關立法、執法、守法一個全面的、立體的、綜合的有機銜接的體系。這個體系恰恰就是我們推進法治的一個總目標。

這個體系包含了五個方面：第一，我們説的社會主義法治體系包含了完備的法律規範體系。第二，要有一個高效的法治實施體系。第三，就是要有嚴密的法治監督體系。第四，要有有力的法治保障體系。第五，還要有一個完善的黨內法規體系。所以，五個體系共同組成了我們未來全面推進依法治國的總目標，就是要建立有中國特色的社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。

2014-10-27 13:56:43
中國網:
您覺得在這個時候我們強調依法治國這個主題，強調法治建設有什麼特殊意義呢？

2014-10-27 13:56:53
馬懷德:
首先，強調法治是我們黨治國理政一種從理念到方式的重大變化。我們過去有著長期的人治或者計劃經濟的這種傳統，沒有完全的重視法治，所以，從治國理政的規律認識上來講，我們開始重視法治，並且把法治提到了應有的高度，這就是一種治國理政理念的變化。其次，推進依法治國特別是強調法治的重要性，強調法治是治國理政的基本方式，這對於維護我國的安全與穩定、維護我們共産黨的長期執政、維護國家的長治久安都具有非常重要的意義。可以試想，一個不講法治的國家怎麼可能和諧穩定、怎麼可能長治久安？另外，強調法治對於維護社會的公平正義，保障老百姓的合法權益，特別是在保障老百姓安居樂業、幸福生活的權利方面它具有非常重要的意義。所以，可以説法治既是推動經濟社會發展的重要手段，也是我們維護國家安全穩定、社會公平正義、人民合法權益的一個重要的途徑。因此，重視法治對於中國未來特別是為了實現中國“兩個一百年”的目標，實現中華民族偉大復興的“中國夢”都具有非常重要的意義。

2014-10-27 13:57:00
中國網:
對於這次全會和公報，您自己最關注哪些方面呢？

2014-10-27 13:57:08
馬懷德:
我看到這個公報裏有很多亮點，印象比較深刻的有幾個方面。

第一，公報首次提出了要建設有中國特色社會主義法治體系，把它作為一個總目標，這是過去沒有提過的，印象非常深。

第二，明確提出了法治的重要性，提出了法律是治國之重器，良法是善治之前提，重視法律本身的這種價值和意義。同時提出的法律的生命力在於實施，法治的權威也在於法律的實施，所以，對法律實施高度認可和高度重視。

第三，提出了司法公正對社會公正有引領作用，司法不公正對社會公正具有致命的破壞作用。所以，這些論述論斷都是令人印象非常深刻的。可能我最感興趣的或者最有感觸的就是涉及到有關法治的實施問題，提出了法治指標的問題，也就是我們説在法治推進過程中，如何來保證依法治國，如何來保證社會主義法治國家的實現，它是要靠我們各級政府機關依法行政，要靠各級領導幹部認真的實施法律和執行法律。所以，這次明確提出了一個新的觀點，那就是要把法治建設的成效納入到政績考核評價體系中，要成為考察識別幹部和重用提拔幹部的一個重要依據和主要內容。這一條實際上就是我們長期以來倡導的“法治GDP”的概念，也就是希望通過確立這樣一個指揮棒來促使各級領導班子、領導幹部高度重視法治，厲行法治，推動法治的發展，從而用法治的成效來證明自己的政績，這是一個非常重要的法律實施的動力機制和激勵機制。

2014-10-27 13:57:16
中國網:
對於我們保障這樣一個機制，公報中有沒有提出一些要求呢？

2014-10-27 13:57:25
馬懷德:
對於保障法律的有效實施，公報提出了很多新要求。

第一，提出要深化行政執法體制改革，突出行政執法體制改革的目的就是希望通過權責明晰、職能科學的這一套行政執法體制來完成法律實施的任務。

第二，提出了行政機關和執法人員必須嚴格、規範、公正、文明執法來保證法律的實施。

第三，提出在執法過程中，執法機關和執法人員如果有違法的問題要實行嚴厲的問責和責任追究制度，尤其強調了作為重大行政權力的重大決策權要納入法治的軌道。比如説要建立以公眾參與、專家諮詢論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的法定程式，要健全行政機構內部的合法性審查機制和責任終身追究制度以及倒查機制，這些對於行政機關和行政機關負責人的重要要求對於保證法律的有效實施意義都是非同尋常的，特別是對於重大決策權的行使影響十分深遠。過去我們很多領導在行使決策權的時候隨意性很大，決策的空間很大，經常是拍著腦袋決策，拍著胸脯執行，拍屁股走人，所以，使得很多決策給國家社會經濟帶來了重大的利益損失，也傷害了老百姓的合法權益。為了避免這種錯誤違法的決策，這次提出了決策方面的重要的要求，實際上這種行政決策的終身責任追究和倒查機制是一種非常好的制度設計，讓領導幹部時時刻刻意識到我做的決策要終身負責，做錯了決策永遠都脫不了干系，可以讓他更加謹慎和更加規範的行使決策權。

2014-10-27 13:57:33
中國網:
能否請您為我們回顧一下我們在法治政府建設方面取得了哪些成就？

2014-10-27 13:57:41
馬懷德:
我國提出建設法治政府的時間並不長，最早可以追溯到2004年國務院發佈了《全面推進依法行政的實施綱要》，在這個綱要中首次提出了我們要用十年左右的時間，基本上實現建設法治政府的目標。從那個時候開始，國務院一直強調法治政府建設的進程，比如後來在2008年出臺了關於加強市縣依法行政的決定，2010年全國召開依法行政工作會議，又發佈了關於加強法治政府建設的意見，明確提出了法治政府建設的若干重要的要求。所以，從那時候開始到現在不過十年的時間，但是我認為法治政府建設還是取得了非常顯著的成效。

這表現在：第一，我們有了一套比較完整的法治政府建設的制度，既包括了現有的《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》，還有很多分門別類的和各個業務部門相關的法律體系，這個制度基礎已經建立。另外，我們發佈了很多政策的引導意見，包括2004年的綱要，2008年的決定還有2010年的意見，這些都是推動法治政府建設的重要綱領性文件。此外，在法治政府建設方面取得另外一個重要的成績，就是我們的依法行政的意識不斷提升，依法行政的能力有所增強。所以，回溯20多年前，可能我們的公務人員、領導幹部沒有幾個人能夠懂什麼是依法行政，什麼是法治政府。但今天不一樣，今天隨便你去問一個公務人員，都會講出依法行政的一些基本要求，都有一個起碼的依法行政的意識和理念，這是非常重要的成就。然而，我們成就固然不少，但是問題也很多，因為在我們這樣一個有著長期人治傳統和計劃經濟色彩，不重視法治的這樣一個大的社會環境和背景下，要提出法治政府的理念，提出依法行政的要求雖然容易，但要真正踐行法治，落實這些要求，特別是加快建設法治政府，實際上還面臨了很多挑戰和任務。

2014-10-27 13:57:50
中國網:
就這剛才的話題，有關法治政府的建設在公報中有什麼樣的表述？

2014-10-27 13:57:58
馬懷德:
公報這次對法治政府有一個新的描述，它提出我們要研究一個什麼樣的法治政府呢？是一個職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。這實際上對法治政府有了新的表述，既要強調它的職能許可權配置的科學性，還要強調它的權力責任的法定性，同時還要強調它的公開公正透明，強調高效廉潔，還要強調守法誠信，這些因素都分在一起勾畫出了我們法治政府的新要求，這個新要求在幾個重點方面四中全會的公報也做了明確的要求。第一，比如説剛才説的決策方面，對重大決策有了程式的責任的要求。第二，比如執法體制改革方面又有了新的要求，在執法的要求方面，嚴格規範公正文明的執法方面，以及責任追究方面，特別是在執法的激勵機制，也就是把法治建設的成效納入領導幹部的政績考核評價體系範圍，這些表述都是非常有新意的，而且對於推動下一步的法治政府建設一定會産生重要的意義。

2014-10-27 13:58:07
中國網:
您剛才説的這些公報當中的要求，對於我們解決現在法治政府建設當中的問題有什麼樣的影響？而且對我們的百姓生活、社會管理包括市場經濟的發展又有什麼樣的意義呢？

2014-10-27 13:58:14
馬懷德:
我想全面推進依法治國，特別是要強調深入推進依法行政，加快建設法治政府，尤其是要增強全民族的法律意識，建設法治社會，這實際上都是全面推進依法治國過程中需要重點強調的幾個問題。因為一個社會是不是法治社會，一個國家是不是法治國家，一個政府是不是法治政府，既要看我們政府是不是能夠嚴格按照法治政府的要求履行職責行使權力，更要看普通老百姓是不是能夠做到學法、用法、遵法、守法，特別是在理性的表達訴求，理性的與政府協商溝通、形成一個在法律軌道上行使權力、履行義務、表達訴求、溝通協商的這樣一種機制，這方面過去我們可能還存在很多問題，因為老百姓信訪不信法，信上不信下，信大不信小，對政府還有很多抱怨或者不滿意、不信任，特別是對司法機關不信任，使得很多涉訴、涉法、信訪事件多年得不到很好的解決。這次提出的對法治政府、司法改革包括法治社會建設的要求，實際上就是使我們努力地朝著另外一個方向發展，就是一方面政府要守法，嚴格依法辦事，依法行政，另一方面老百姓全民守法，要依法履行法定的義務，要承擔相應的法律責任，要理性表達、合法表達自己的權益和訴求。所以，如果按照這樣一個要求推進的話，我想整個的法治社會和法治政府的建設都會有新的成效，特別是當老百姓跟政府打交道的時候，如果政府能夠依法行政，能夠依法辦事，這對老百姓的影響也是非常深遠的，這就意味著政府在帶動全社會的法治進程，政府能夠做到依法行政、依法辦事，我們就不怕老百姓會違法，不遵守法律秩序。

2014-10-27 13:58:21
中國網:
現在全面深化改革的部署已經啟動實施將近一年了，關於法治和改革的關係，公報當中有什麼樣的表述呢？

2014-10-27 13:58:32
馬懷德:
這次在十八屆四中全會的公報中明確提出了法治和改革的關係，比如提出法治要引領改革、要推動改革，同時改革要主動的適應經濟社會發展和改革的政策，也就是説立法要適應改革，法治要引領改革，所以，這兩者關係是要這樣看，因為從改革的要求來看，我們的改革往往是以突破舊有的法律法規、相應的制度，來創新有關的法律法規和制度，以這樣的方式在進行。比如現在的簡政放權，簡政放權取消、下放很多重要的行政審批許可事項，而這些審批許可事項都是法律法規明確規定的，所以要取消、下放這些行政審批許可事項，如果不修改法律的話，簡單地進行這樣的改革，會造成一個尷尬的局面，就是法律和改革的衝突。一方面法律沒有修改，但改革已經走在前面，使得改革喪失了合法性。

另一方面，我們很多法律已經是年久失修，很多法律都是上世紀八九十年代制定的，這些法律如果不及時修改，沒有辦法完全適應今天改革發展的形勢，特別是很難適應全面深化改革的要求。所以，這次四中全會明確提出了重大改革要于法有據，而且立法要主動適應經濟社會發展和改革政策，改革政策和立法之間要形成有效的銜接。這些要求我想對於處理好改革與法治的關係，特別是保證改革在法治的軌道上推進都有非常重要的意義，也可以防止出現因為改革而違法或者改革而缺乏法律依據的這種困境，也可以使得我們的改革更加順暢地進行。

2014-10-27 13:58:43
中國網:
我們接下來再來看另一塊非常重要的內容，在公報當中關於司法體制改革的問題，您能否給我們做一個具體的解讀？

2014-10-27 13:58:51
馬懷德:
司法體制改革的大方向就是維護司法公正、提升司法公信力。如何保證司法公正，這次提出了幾個制度性改革和機制改革的要求，比如在司法體制改革方面至少有三點需要關注：第一，明確要求成立最高法院的巡迴法庭。最高法院設置巡迴法庭的目的，一方面是為了保證司法規整，能夠排除地方的不合理、不當的干預，能夠依法獨立公正地行使審判權。另一方面也是為了便民、司法為民，服務於地方的老百姓打官司。過去都需要車馬勞頓跑到北京打官司，到最高法院打官司，以後就可以到最高法院設在各地的巡迴法庭去打官司，這樣方便老百姓，也維護了司法公正。

第二，另外一個體制的變化就是我們明確提出了設立跨行政區的法院、檢察院，這也是這次公報首次提出的。什麼是跨行政區的法院、檢察院呢？我的理解就是要設置一些跨省、跨市、跨縣的這些跨行政區域受理不同區域的各類案件的這種相對獨立的法院系統。這個法院系統跟我們現有的比如説省、市、縣的法院有一個最大的區別，就是它能夠比較公允公正地去處理各類糾紛案件。比如甲縣和乙縣的兩個公司之間發生糾紛，無論到甲縣還是到乙縣打官司，可能都有不公正的風險。如果到一個設在跨甲縣乙縣兩個縣的一個更加公正的、獨立的法院去打官司的話，它的合法權益保障的機率就很大了。

第三個體制的變化是強調了審判權和執行權要相分離。過去我們的審判權和執行權是合在一起的，以後可能一部分執行權要在試點的基礎上從法院分離出去，比如轉移給行政機關或司法行政機關。司法改革的另一個方面就是機制改革，機制改革強調了要保證法官獨立行使審判權，強調檢察院的檢察官等司法人員的職業保障制度，所以，明確提出了要建立健全司法人員履行法定職責的保護機制。因為我們司法人員行使職責的時候多多少少會面臨很大的壓力，在地方化、行政化這種趨向比較嚴重的情況下，他的職業是有風險的。為了解除法官、檢察官的後顧之憂，排除他們受到的不當壓力，這次提出了一個職業保障制度，履行法定職責的保護機制，這一點非常重要。

第四個機制上的改革就是明確提出了領導幹部如果違法干預司法或者是插手具體案件的處理，那麼要實行記錄、通報和責任倒查。這就意味著以後領導幹部如果要想干預司法，比如批條子、打招呼、打電話，左右司法的裁判，影響司法公正的話，那都會記錄在案，都會通報，也都會實行責任倒查。實際上這是一種排除地方領導對司法干預的非常重要的措施，我相信對下一步維護司法公正，特別是樹立司法公信力和司法權威具有非常重要的意義。

2014-10-27 13:58:59
中國網:
我們對於實現這樣一個改革有沒有一個時間表呢？

2014-10-27 13:59:08
馬懷德:
現在，實際上無論是行政改革還是司法改革都已經確立了相應的改革措施。中央全面深化改革領導小組已經在兩次會議上專門討論了司法改革的方案，也確定了六個城市作為司法改革的試點省市，明確提出的司法改革的具體的步驟、要求，我相信都會如期地按照中央的要求來推進這些司法改革措施。

2014-10-27 13:59:15
中國網:
我們看到新一屆領導集體上任以後對於反腐和整風也是呈現高壓態勢，有的觀點認為這實際上是要建立一套以法治和理性為核心的新的執政路線，而四中全會正好是這樣一個轉捩點，您怎麼評價這個觀點？

2014-10-27 13:59:23
馬懷德:
十八大以來我們的反腐呈現出了一個高壓態勢，就是在懲治腐敗方面已經採取了一系列措施，“老虎”、“蒼蠅”一起打，已經基本上做到了“不敢腐”。但是從一個國家執政黨的建設上來講，不敢腐是不夠的，還要向不能腐、不想腐、不願腐的方向發展。實現不想腐、不能腐關鍵是要形成有效的長效的制度、機制，形成有關有效的法律法規。所以，現在提出法治反腐或者制度反腐是非常及時和非常必要的。這次的四中全會也要重點的討論如何運用法治的方式、法治的思維去反腐防腐，從源頭上消除腐敗，減少腐敗可能滋生的土壤，在腐敗的預防方面做進一步的努力。至於如何構建這樣一個防腐反腐的制度體系，如何制定相關的法律，這個決定還沒有公佈，我們還不得而知。但從目前透露出來的資訊來看，恐怕要制定一些相關的法律法規，尤其是黨內法規要進一步完善，真正形成靠制度、靠法律遏制腐敗現象，預防腐敗發生的這樣一種局面。

2014-10-27 13:59:31
中國網:
您認為我們現在在法治國家建設的過程當中還存在什麼問題？

2014-10-27 13:59:38
馬懷德:
法治國家建設是一個宏大的工程，特別是現在提出全面推進依法治國，而且要實現建設社會主義法治體系的這樣一個要求和目標的話，我覺得還面臨很多挑戰和難題。首先就是觀念的問題。實際上不僅領導幹部要提高運用法治思維、法治方式的能力和水準，增強依法行政、依法執政的這種觀念和理念，全社會都要增強法治觀念，提高法治意識，在全社會弘揚法治精神，建設法治文化，形成法治信仰，所以這個工作任務很重。這次四中全會的決定也明確提出了要重點關注全社會法治意識的增強問題，尤其是要把法治教育納入到國民教育體系中，要進課堂、進書本，讓孩子們從小就學習法律、熟悉法律，從小就有規則意識，有這個法律意識，這樣的話對於他們成才、成長都有重要的作用。另一方面，還是要高度重視創新法治宣傳教育的方式方法，讓普通公眾，讓領導幹部都能夠以喜聞樂見的方式，以非常容易的潛移默化的方式來接受法治的宣傳教育，領悟法治的真諦，特別是理解法治的精神。所以，在創新模式方面，現在有些地方的做法我覺得就值得推廣。比如行政首長出庭應訴制，這本來是一個訴訟程式的要求，但它客觀上起到了提高領導幹部法治思維、法治方式的能力的作用。因為領導出庭應訴，參加辯論質證、答辯，在那樣一個威嚴的法庭上親歷整個法治的實踐的話，他的觀念意識就會發生變化，甚至他所在單位的其他的公務人員，他的下屬也會受到很大的觸動。所以，從這個意義上説，創新法治教育、法治宣傳的方式方法恐怕也是下一步我們需要重點關注的問題。

2014-10-27 13:59:47
中國網:
請您為我們展望一下未來“法治中國”的前景。

2014-10-27 13:59:57
馬懷德:
按照十八屆四中全會的要求，我們未來全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。在這樣一個進程中，我想按照中國目前推進法治的節奏和力度來看的話，有一些重點領域會在短時間內取得一些明顯的建設成效，比如説我們的立法，要形成完備的法律規範體系，這個對立法機關提出了要求，但我相信立法機關會能很好地完成這樣一個任務。但是在建立高效的法治實施體系方面，我覺得有很多硬骨頭等待我們去啃，要想完成這樣一個任務還要假以時日。當然，在推進司法改革方面，因為已經有了路線圖、時間表，有了一些具體的部署和要求，這方面的進程我相信也會比較快。還有法治工作隊伍建設，還有法治觀念、法治社會建設方面，我覺得這都是一個長期的過程。所以，我們是樂觀其成，希望看得到依法治國能夠順利推進。

2014-10-27 14:00:06
中國網:
感謝您接受我們採訪，也感謝各位網友的收看。再見！

2014-10-27 14:00:14
中國網:
責編裴希婷/主持孫婉露/攝像王一辰/圖片鄭亮/後期王一辰

2014-10-27 14:00:24