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方松海
教育作為農村居民人力資本投資的核心環節，在改變農村居民人力資本稟賦、進而提升其收入能力、促進社會全面進步這些問題上發揮著至關重要的作用。當前，農村教育不少老問題依然存在，一些新問題不斷出現。這些問題主要集中在學校基礎設施、管理、師資等方面，非義務階段主要表現為高額費用給農村家庭帶來的負擔。在細化教育改革方案的時候，解決農村教育的突出問題應擺在最緊要的位置上。
當前的突出問題
農村學校師資數量與品質都難以保證。1.農村中小學教師嚴重缺編，優秀教師短缺。以甘肅禮縣為例，按國家教師編制標準，該縣農村中小學應編教師3299人，實有教師2892人，農村中小學尚缺教師407人，有的學校只能靠聘用教師來維持正常的教學秩序；現有教師中，高中學歷的超過40%為民轉公教師。另外，由於教師“進口緊、出口松”，有些教師流向經濟較發達地區，農村中小學優秀教師短缺。與城鎮學校相比，農村教師中高級教師比例低7.3個百分點，中級教師比例低5.71個百分點。2.薄弱學科
缺乏專職教師。同樣在甘肅禮縣農村，400多所小學音體美學科教師每科僅為20人左右，英語教師僅有75人，大多學校沒有配備專門的外語老師，僅由一些具有初中外語水準的老師擔任教學，嚴重影響小學外語的正常開設；初中教師專業結構不合理，非專業代課現象較嚴重。在黑龍江省青岡縣，全縣城鄉中小學共缺少音、體、美、英語、電腦教師767人，僅農村就缺693人。3.現有教師老齡化問題突出。特別是山區小學教師老齡化更加嚴重，不少教師體弱多病，不能勝任教學工作。甘肅禮縣農村中小學教師，年齡在51歲以上達到637人，佔農村中小學專任教師的22%。黑龍江全省農村小學教師35歲以下比例比城鎮低22.4個百分點，僅為33.3%。青岡縣農村小學1844名教師中，50周歲以上752人（佔總數的40.8%），55周歲以上352人（佔19%）。
農村學校基礎設施與管理都存在隱患。1.農村中小學教學硬體設施問題明顯。缺、舊、殘、破情況突出，衛生、安全難以保證。甘肅禮縣現有農村小學校舍建築面積169706平方米，危房率65.1%；農村初中校舍建築面積81938平方米，危房率44.2%；全縣410所農村小學中，音體美器材配搭學校僅有10所；電腦僅有436台，平均130名學生1台。與城市中小學音體美設施、實驗設備、電腦設備一應俱全的情況相比，差距明顯。在黑龍江省，2007年全省農村小學儀器設備校均3.35萬元，約為城市小學平均水準的1/10；圖書校均2034冊，約為城鎮小學平均水準的1/5；農村初中儀器設備校均21.33萬元，不到城市初中平均水準的一半。2.寄宿學校管理薄弱。並校之後，由於距離較遠，許多農村小學生只能住校。由於學生年齡小、生活自理能力差、身體抵抗力弱，需要更多的照顧和關懷，但多數寄宿學校沒有條件配備專職保育員，寄宿生的管理只能由班主任和任課教師兼任，增加了教師的工作負擔。同時，由於缺少必要的管理人員，做好學生的飲食起居、衛生、安全、防疫等工作存在一定困難，尤其是對低齡學生的生活管理與引導難以到位，容易造成不安全和不穩定事件的發生。
子女教育成為不少農村家庭的沉重負擔。從宏觀層面上看，我國農村居民子女教育支出負擔遠高於其他國家的同類負擔率。2008年，我國農村居民教育支出佔消費支出的比重大概為6%，而2005年法國居民教育支出比重佔消費支出比重只佔0.63%，美國為2.41%，德國0.71%，英國1.19%，加拿大1.26%，澳大利亞2.27%。在我國，無論是發達地區還是欠發達地區，教育已經成為農村家庭支出的重點，農民戲稱為“收入的‘提款機’”。構成農村家庭負擔的教育費用主要來自兩個方面：一個是高中以上教育的費用，一個是中小學各階段的擇校費。此外，學校合併增加給偏遠山區的家庭增加了新的壓力。需要注意的是，被撤並的一般是偏遠地區的學校，這些偏遠地區的家庭一般比較貧困。這樣撤並之後無疑相當於增加了偏遠地區貧困家庭子女上學的成本，提高了上學門檻。
問題背後的原因
城鄉教育差距是全方位的差距。農村家庭子女教育的高成本極大提高了其人力資本投資的門檻，限制了貧困家庭通過人力資本投資改變現狀的動力和能力。這種局面若不改變，對國家的健康、持續發展將造成極大的損害。形成這種局面的原因是多方面的，制度設計的缺陷是諸多問題的根源。
投入機制改革滯後於財稅體制改革形成不利於農村教育的發展格局。長期以來，國家實行低重心的義務教育財政體制，基層地方政府成為籌措義務教育經費的主要責任者。按“誰辦學誰掏錢”的原則，農村義務教育逐漸形成了“地方負責，分級管理，以鄉為主”的局面，鄉鎮政府和農民承擔了農村義務教育的主要責任。在改革開放初期中央財政收入比重較低而地方財政相對豐裕的格局下，這種管理體制對於促使地方政府加大教育投入，推動義務教育的發展，起到了一定的積極作用。分稅制改革後，各級政府間財力格局變了，然而教育的投入機制並沒有做出相應調整，導致財力事權不對稱，加劇農村基礎教育經費緊張的矛盾。
不合理的薪酬機制形成不利於農村的師資配置格局。在現有的薪酬體系下，在同一區域，農村學校教師收入低於城鎮學校教師收入。基本工資可能都差不多，但是越好的學校越有錢，越有錢的學校給老師發的補貼越高。而且，職稱評定制度、獎懲制度並沒有形成對教師是否從事農村教育形成有效的約束或鼓勵。即便是當前提出的改革方案，也只是把“長期”紮根于農村基層和艱苦邊遠地區工作的老師作為鼓勵，並沒有統籌考慮調配整體師資，對到農村基層和艱苦邊遠地區工作的教師予以有效的激勵。農村的教師往往把調到城裏學校工作作為一種榮耀、一種目標；而城裏的學校往往會千方百計地把優秀教師招攏在自己麾下。在這種運作模式下，教育資源日益不均、師資配置日趨兩極分化。
市場化的改革思路加劇了教育發展的兩極分化。1．義務教育優質學校公辦轉民辦，抬高了普通民眾子女入學門檻。在前些年的教育改革中，許多地方出於吸引私人資金進入教育領域或其他原因的考慮，把當地多年來集全縣之力經營起來的最好學校出售。私有化之後的優質學校，通過各種方式提高收費斂財。這類學校因為集中了當地最優秀的老師，承襲了一流學校的風氣和傳統，依舊是當地最好的初中，很多小學畢業生經過了層層選拔考試，有強烈的願望到那裏學習，很多家長為了子女能夠接受優質的教育，即便多交幾千元也會忍痛支援。但一些經濟拮據的家庭，儘管孩子成績很好，卻只能把孩子送到其他不用交錢的公辦學校。義務教育改革的目標是讓因經濟情況上不起學的所有孩子都能上得起學，而這種把公共優質教育資源私有化的做法借助“促進區域教育均衡發展”的名義，加劇了區域教育發展不均，把貧困家庭的子女無形中排除在優質教育資源之外。2．高中以上教育的高學費是義務教育擠壓、利益驅動和擴招的結果。現在高中學費每學期動則上千元，從絕對值上就遠高於其他國家水準。在中央、地方財政共同負擔的制度安排下，如果地方拿不出或不願意拿出更多教育經費，非義務教育的投入經費必受擠壓。最直接的選擇是提高收費或收取擇校費，更離譜的就是辦校中校，利用公共優質教育資源為學校或地方財政創收謀利。1999年以後大學逐年攀升的高學費主要因為大規模擴招，而財政投入難以跟上，過去10年生均學費增加約3倍。這種變化同樣對農村貧困家庭不利。
效率導向的思維把公共成本轉由私人支付。農村合併學校的做法初衷是提高教學品質，提高辦學效益。但操作過程中不少地方不切實際地為了並校而並校，不考慮家庭為此增加的教育負擔，變相提高了農村子女接受教育的門檻。在國外，義務教育分散辦學和集中辦學兩種模式都有，但在學校設置方面，既要提高投資效益，又要滿足學生實際需要是普遍遵循的兩條原則。在北美一些國家，多選擇規模辦學的模式，但條件是政府有能力為學生提供校車等交通工具或交通補貼，為學生提供午餐補助等。採取這一措施的出發點是為了向學生提供較為規範的現代化學習條件和環境。西歐許多國家則選擇了分散辦學的模式，採取這一措施的出發點是方便學生入學，讓學生在本村即能接受義務教育。分散辦學或集中辦學各有利弊，政府在學校佈局設置上應因地制宜，應以滿足學生需要為中心，並以不增加學生家長的經濟負擔為原則。事實上，在這個問題的考量上，教育部門往往只是為了達到某種階段目標而推行某種單一改革，並校為了提高效率，卻忽視了給弱勢家庭、偏遠家庭帶來的不利影響，考慮很不週全。
問題的解決之道
在新一輪教育改革中，除了穩步推進當前提出的各項改革思路外，對於農村教育改革以及教育的均衡發展，還需要注意以下幾個方面。
改革思路要改變市場化傾向。在過去較長一段時間的教育改革中，教育産業化的思維和公共物品市場化的運作模式形成了越來越有利於既得利益集團、越來越不利於農村居民和弱勢群體的制度安排。對於社會的健康、可持續發展，這是非常不利甚至危險的傾向。教育是一項基本的公共服務，它的本質在於為國家的發展培育人力資本，為社會的進步提升其成員的素質。合理的教育體制應該是讓所有社會成員都能夠平等而有效地獲取教育機會，讓每個貧窮的家庭都能通過子女教育獲得改變其命運的機會。
以農村教育優先、落後地區優先為原則推進新一輪改革。1.教育建設經費投入傾向農村校舍。要高度重視對校舍危房的改造和校園基礎設施建設，加大危房改造、校舍維修、寄宿制學校建設。禁止把公共經費用於對優質學校錦上添花的設施建設上。2.率先延長落後地區農村義務教育年限。統籌全國義務教育發展進程，率先將農村（尤其是中西部落後地區的農村）子女的高中教育和職業教育納入義務教育的範圍，讓每一個具有升學天分的農村孩子都能不受經濟條件的約束順利地獲取接受高中（職高）以上教育的機會。從國家人力資本投資的角度出發，不管是為了經濟自身的持續健康發展，還是為了社會公平，在無力實現12年全面義務教育的經濟條件下，實行偏向落後地區、偏向農村居民的義務教育延伸戰略，是國家的最優選擇。3.因地制宜實行農村中小學佈局調整。按照小學就近入學、初中相對集中和方便學生入學原則，因地制宜，科學合理地進行了農村中小學佈局調整，盤活教育資源，集中人力、物力、財力，提高辦學效益。充分發揮縣城優質教育資源的輻射、帶動作用，採取資源共用、以強帶弱、結隊幫扶等形式，促進農村薄弱校的改造和提高。4.依法落實教育經費、拓寬經費來源。保證財政主渠道投入，堅決提高中央政府和地方政府各自教育經費佔財政收入的比重，加強農村義務教育經費管理，健全教育經費公告制度、統計制度和審計監督制度。完善農村義務教育援助制度，落實“獎、助、補、減、免”的政策和制度，促進教育公平。積極倡導企事業單位、經濟能人、社會各界捐資助學，拓寬資金籌措渠道，增加教育投入，努力改善辦學條件。
以教師輪崗、師校分離為切入點改變失衡格局。1.教師待遇向農村學校、薄弱學校傾斜。對在農村基層和艱苦邊遠地區工作的教師，在工資、職務職稱等方面實行堅決而明顯的傾斜政策，大幅度提高津貼補貼標準，傾斜幅度與邊遠、艱苦程度成正比，與在此類地區工作時間成正比，使得在這類地區工作的教師待遇明顯高於同級別、在城鎮工作的教師。2.教師編制要傾向於農村。農村教學點較為分散，學生較少，不能像城鎮學校一樣實行相同的編制，而應該對農村學校有所傾斜。在新教師的選配上，農村學校優先。針對個別科目教師資源緊缺的現狀和資源分佈不合理等問題，可採取音、體、美、英語、電腦教師分片巡迴授課和一名教師包幾所學校的辦法，有效緩解部分學科教師短缺問題。3.探討實行教師輪崗、師校分離制度。在義務教育階段的教師、校長，不管小學還是初中，在縣、區內嚴格實行輪崗制度，在一個學校任課時間最少3年、最多6年，政策出臺以後的新任教師，在評聘高一級職務、職稱時，必需有3年以上在農村學校或薄弱學校任教經歷。
（作者單位：國家發展改革委産業所）
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