多種政策工具齊發力，落實生態補償機制

范永茂 中國人民大學公共管理學院副教授

綠水青山就是金山銀山，這一科學論斷作為重要的生態發展理念被寫入了黨的十九大報告，現在已經被全社會認同和接受。要把綠水青山變成能讓廣大人民群眾感受到實惠的金山銀山需要做許多重工作。轉變發展理念，優化規劃佈局，挖掘開發生態産業等都可以看作這一戰略的“前端”實現路徑，為此全國各地已經探索出很多有益經驗，並取得了顯著成效。持續做好綠水青山向金山銀山轉化的同時，“兜底”的通道也必須保持暢通，也就是説不僅要開發好綠水青山，更要讓保護綠水青山的工作也能産生收益，得到補償，為保護綠水青山提供正向激勵機制。

日前，中共中央和國務院印發了《關於深化生態保護補償制度改革的意見》，對綠水青山保護的“兜底”補償激勵機制提出了明確要求。文件提出，要圍繞重點，健全綜合補償制度，建設以受益者付費原則為基礎的市場化、多元化補償格局，要使得全社會參與生態保護的積極性顯著增強。只有讓受益者付費、保護者得到合理補償，才可有效增加生態的産品和服務，實現可持續的生態産品供給，做到金山銀山和綠水青山的有機統一。

在補償方法上，文件重點提出要發揮市場機製作用，加快推進多元化補償，要合理界定生態環境權利，按照受益者付費的原則，採用市場化、多元化方式促進生態保護者利益的補償。具體方法包括完善市場交易機制、拓展市場化融資渠道和探索多樣化的補償方式等。值得注意的是，這些具體方法和措施的重點是市場化，讓市場機制發揮在生態保護補償中的資源配置基礎性作用。

任何一項公共政策的執行和目標實現都需要多元的政策工具，而不是僅僅依靠一種手段，環境補償也不例外。過去的單一依靠政府主導的生態補償工作有一些突出的問題。與黨中央有關生態文明建設的要求和實現高品質發展的目標相比，補償制度還存在體系不盡健全、補償手段相對單一、權利責任劃分不夠清晰、考核獎懲力度偏弱、地方政府和市場主體參與生態保護工作的積極性和主動性不夠等問題。特別是政府主導的補償手段單一較嚴重地影響了市場主體的生態保護參與積極性。

各種政策工具，不管是國家干預程度很高的管制型工具，還是國家干預程度較低的自願型政策工具，抑或兼而有之的混合型政策工具，各有優勢，而一項政策的實現往往需要多種工具的統籌使用，綜合發力。尤其像生態補償這樣的政策，其政策子系統複雜程度較高，參與生態保護的行動者類型和數量較多，補償不到位時它們彼此還可能互相衝突，降低生態保護的意願。那麼在政府具有較強的調控和管制能力的條件下，可以充分利用市場工具通過確權等方法實現自由競爭，通過市場“看不見的手”來配置資源，達到補償的合理和均衡。

除了發揮市場工具的主要作用外，政府作用也要完善。在補償機制建立過程中，政府要彌補市場缺陷，完善監測手段，建立監督和協作聯動機制。還要建立生態補償政策評估機制，完善評估方法，落實資金、項目調整優化措施，明確各項任務責任部門，將生態補償政策制定、實施、管理與評估等工作納入各管理部門政績考核內容。政府還要做好支撐體系建設和強化工作，加強生態環境監測、統計、資訊機制與能力建設，推進生態補償法制化工作。同時積極探索使用包括資訊、使用者付費、補貼等混合型政策工具，充分發揮它們的功能，紮實推進生態文明各項制度建設，切實將制度優勢轉化為治理效能。（責任編輯：唐華）