如何治理“一把手”腐敗？

 

主持人：其實，要有效治理“一把手”腐敗，可能也離不開公開的、廣泛的群眾監督。在您看來，群眾監督、媒體監督基於未來反腐局勢會有何作為？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：如果説腐敗是國家治理的毒瘤，那麼陽光就是最好的消毒劑。我們認為，要有效治理“一把手”腐敗，離不開公開的、廣泛的群眾監督，即自下而上的監督。自上而下的行政監督在監督技術、資源調動和案件查處方面具有無與倫比的優勢，但是這種監督畢竟是內部監督，終究會受制於人力物力有限以及可能存在偏袒的劣勢。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：在現代資訊社會，由於資訊具有分散化、碎片化、冗余化的特徵，群眾監督所形成的“自發秩序”具有加總分散資訊的優勢，能夠在很大程度上彌補內部監督的不足。因此，擴大群眾監督應該是未來反腐敗的方向。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：另外，從監督主體和監督渠道上講，媒體監督是最有力的群眾監督。在現代社會，由於資訊分散，個人對官員的監督除了向政府機關提供線索或舉報，另一個重要渠道是通過媒體反映。因為媒體能夠將分散的注意力集中，産生廣泛的社會影響，從而對政府的內部監督形成補充。此外，廣泛的媒體監督能夠減少利益偏袒，也使得這一渠道能夠避免政府內部監督難以避免的問題。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：值得注意的是，由於資訊技術和新媒體的迅速發展，最近幾年不少典型的腐敗案例（楊達才案、雷政富案）都是通過媒體尤其是新媒體揭露的，新媒體正成為主要的反腐倡廉事件的首次曝光媒介類型。根據有關報告，2010—2012年，在新媒體上曝光的反腐案件分別為67件、58件和31件，三年合計156件，是傳統媒體的2倍。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：儘管網路反腐可能存在“誤傷”甚至侵犯公民隱私權的問題，但是考慮到當下比較嚴重的司法腐敗，以及舉報者作為弱勢群體所面臨的舉報失敗後果，網路反腐仍不失為一種正式反腐渠道的有益補充。關鍵是如何制定和完善相關法律法規，讓網路反腐納入規範渠道。

主持人：從全局來看，您覺得當下的腐敗形式主要呈現出哪些類型？有何治理路徑？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：從目前來看，腐敗的主要類型包括用人腐敗、項目腐敗、“三公”腐敗以及隱性腐敗。針對不同的腐敗類型，應該採取不同形式的群眾監督方式和反腐敗體制改革路徑。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：第一，治理用人腐敗，關鍵是嚴格考試製度，公開候選人的分數或票數。用人腐敗最突出的表現就是買官賣官。而有能力和資格賣官的通常都是黨政“一把手”。因此，治理“一把手”腐敗，首要任務是治理用人腐敗。為什麼“一把手”更可能出現用人腐敗？因為“一把手”在用人方面權力太大，缺乏有效的制約和監督。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：第二，治理項目腐敗，關鍵是及時公開招投標資訊和結果。近年來，交通、土地、建設等部門成為腐敗的高發領域，因為這些領域的黨政“一把手”掌握了工程、土地、房屋等重要資源，而這些資源又恰恰是市場經濟轉型時期高租金、不透明、壟斷性的生産要素。這些領域完全具備腐敗的三個要素：權力大、租金多、難監督。據不完全統計，從1996年至2005年的10年間，全國有13個省市交通廳（局）的26名廳局級幹部因經濟問題被查處。在我們收集的廳局級腐敗案例中，來自交通和城建兩個部門的腐敗“一把手”有20名，佔全部腐敗官員的9%左右。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：第三，治理“三公”腐敗，關鍵是公開財政收支細目。長期以來，中國政府“三公”開支因缺乏透明度，常常引發公眾質疑。“三公”經費開支數額大，但又不屬於行賄受賄範圍，現行法律對此難以追責，可以看做是單位“一把手”在職消費腐敗的主要形式。公佈“三公”經費對於減少政府官員在職消費，遏制部門“一把手”的在職消費腐敗，具有重要意義。但是，目前存在的主要問題是，賬目太寬泛、太專業，不僅人大代表難以通過法律程式進行監督，普通百姓更是“如看天書”，更談不上有效監督。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：要讓“三公”支出發揮反腐敗的作用，就必須公佈細目，細到每一台電腦花了多少錢的地步，普通群眾才有辦法進行比較，才能知道這些事務是不是超標、是否涉嫌腐敗。因此，下一步中央政府應該對各級地方政府和部門發佈“三公”經費進行具體規定，包括統計口徑、公佈的細目、查詢的方法以及事後監督程式，並且中央政府應該帶頭公佈“三公”經費的細目。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：第四，治理隱性腐敗，關鍵是公示官員財産。從世界各國的經驗來看，官員財産公示被認為是反腐敗最有效的措施。因為腐敗主要是權錢交易，最終腐敗的結果主要體現為金錢和財物，所以直接對官員的財産進行監督，才是反腐敗的釜底抽薪之策。根據國際上的反腐敗研究，目前在國際清廉排行榜上排名靠前的國家，都實行了官員財産公示制度。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：其實，除了用人腐敗、項目腐敗、在職消費腐敗，還有很多隱性腐敗非常普遍，並且難以通過正常途徑進行查處。例如，一個鄉鎮黨委書記，每年春節、元宵節、端午節、中秋節，再加上自己或者直系親屬過生日，所收到的下屬送的紅包就可能超過20萬元。這些逢年過節的禮金一定程度上屬於中國式人情往來的風俗，但又往往跟腐敗有關。但是常規的監督渠道難以奏效，因為這類非常私密的往來難以取證，難以估值，甚至難以界定為“腐敗”行為。唯有通過公示財産，才能讓這些“來源不明的”收入曝光，從而進行懲處。

主持人：改革往往都是漸進式的，包括公車改革、財産公示制度等反腐體制改革往往也無法一步到位。您如何看待官員財産公示制度的推進現狀？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：我們注意到，新疆、廣東等地方對局部地區進行了官員財産申報試點，這是可喜的進步。然而，由於某些原因，官員財産公示法律一直沒有出臺。但目前的試點或者規定還有許多需要改進的地方，突出的問題包括：（1）只有申報沒有核查，這導致通過財産公示來恫嚇腐敗的目的基本落空；（2）財産申報範圍有限，有的地方只申報“收入”，基本上只包括工資和津貼收入，這對於反腐敗意義不大；（3）公示範圍有限，多數地方沒有公示，少數地方在內部公示，無法讓群眾參與監督；（4）申報範圍局限于新提任幹部，不包括“一把手”等領導幹部。從被查處貪官的情況來看，幾乎所有貪官在出事前申報時，都有瞞報和少報財産或房産的行為，但事前均未出事，就説明缺乏核查的財産申報離發揮反腐敗作用的目標還有很遠的距離。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：我們也注意到，十八屆三中全會通過的《決定》特別強調了對“一把手”的監督，並且明確指出“推行新提任領導幹部有關事項公開制度試點”。我們同意漸進式的反腐敗體制改革思路，積極穩妥地推進官員財産公示制度。下一步的重點，應該在面上擴大財産申報的範圍，在環節上增加上級核查的程式。此外，為了減少反腐敗的各種阻力，也為了讓群眾充滿反腐敗的信心，我們建議中央紀檢監察部門適時發佈財産公開以及其他反腐敗制度的時間表，向社會做出可置信的承諾。從另一個角度講，敢於承諾，不僅表明瞭中央政府反腐敗的決心，也反映了反腐敗的信心。