如何治理“一把手”腐敗？

近十年間，反腐倡廉話題始終熱度不減，當中央不斷加大反腐力度，地方“一把手”官員應該如何接力？近日，中國人民大學國家發展與戰略研究院對外發佈年度報告《如何治理“一把手”腐敗？》，報告通過解讀“一把手”腐敗現象，透視出當下中國反腐現狀，探討如何治理“一把手”腐敗。

正義網：訪談即將開始，本期訪談由檢察日報正義網記者林平主持。

主持人：歡迎大家關注本期訪談，我們今天邀請到的訪談嘉賓分別是中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長、經濟學院教授聶輝華；中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、農業與農村發展學院副教授仝志輝。歡迎兩位。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：大家好！

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：各位網友好！

主持人：從2002年到2014年，“反腐倡廉”成為每年全國“兩會”的十大熱點問題之一，在中國，腐敗或者反腐敗問題成為最近十年來的熱點、難點問題。近日，貴院對外發佈年度報告《如何治理“一把手”腐敗？》，針對國內腐敗現狀，報告給出了怎樣的評價？中國的腐敗現狀如何？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：目前，衡量國別腐敗程度的最主要指標有兩個：（1）透明國際（Transparency International）的“腐敗感受指數”（Corruption Perception Index，簡稱CPI），這是目前使用最多的指標；（2）世界銀行治理指數（WBGI）的腐敗指標。實際上這兩個指標是高度相關的。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：主觀感受上，中國的腐敗的確比較嚴重。但從國際比較來看，中國的腐敗處於中等程度，相當於全世界的平均水準。我們首先使用透明國際的CPI描述了中國腐敗程度的變化。CPI反映了一個國家的政府官員的廉潔程度，1995-2011年採取10分制，2012-2013年採取百分制。分值越大，排名越靠前，表示越清廉。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：根據數據顯示，中國的清廉程度排名從1995年到1998年迅速下降，此後保持穩定，但總體上有惡化的趨勢。特別是，2012和2013年，排名為80名，是歷年最嚴重的情況。考慮到腐敗排行榜是對上一年度腐敗情況的主觀感受，因此這一排名與中國在2012年之後大規模進行反腐敗運動的事實並不矛盾。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：此外，我們還使用世界銀行治理指數中的“腐敗控制”（Control of Corruption）指標作為衡量一個國家總體腐敗程度的指標。該指標的取值範圍為-2.5-2.5，數值越大表示腐敗治理越好（或清廉程度越高）。具體來看，中國的腐敗控制得分在2000年之後迅速下降，然後保持在較低的水準。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：總體歸納看來，根據上述兩大腐敗指標，中國的腐敗程度在全球170多個國家中排名處於中等程度（絕對排名為80名，相對排名為40%位置），屬於比較腐敗的國家，並且近年來有略微惡化的趨勢。因此，從這個角度來看，老百姓將腐敗問題當作中國當前經濟社會發展的主要難題，這種擔心不無道理。如果繼續維持現狀，中國的腐敗問題必將更加嚴重！顯然，中國需要更嚴格的反腐敗措施，需要更完善的反腐敗制度。

主持人：換句話説，從全球範圍來看，腐敗現象可能已經成為許多國家共同關注的一種國際公害。當下，腐敗現象是否已經成為國際性命題？

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：我們必須客觀地認識到，中國的腐敗絕非孤例。世界各國，不管是欠發達國家還是發達國家，都面臨反腐敗的重任。事實上，美洲國家、歐盟、經濟合作與發展組織（OECD）、非洲國家都先後制定了區域性反腐敗公約。在此基礎上，聯合國于2003年在第58屆聯合國大會上通過了《聯合國反腐敗公約》，並將每年的12月9日定為“國際反腐敗日”。目前，包括中國在內，全世界已經有139個國家加入了該公約。

主持人：十八大以來，中共反腐重拳頻出。截至2014年7月， 中紀委曬出了387名落馬官員，反腐戰績一目了然，二位如何評價這一反腐態勢？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：執政黨和中央政府認識到腐敗是中國政府的治理頑疾，因此新一屆最高領導層在中共十八大閉幕（2012年11月14日）之後，開展了聲勢浩大的反腐敗運動，並將反腐敗作為全面深化體制改革的主要動力和切入點。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：這場尚未結束的運動式反腐行動具有三大特點：第一，反腐力度非常大。這應該是改革開放以來最嚴厲的一次反腐敗運動。第二，反腐頻率非常密集。中央紀委和監察部網站幾乎每天都在發佈最新的案件調查資訊，甚至週末也不例外。第三，反腐範圍非常廣。從普通的處級幹部，到廳局級幹部，再到省部級乃至以上幹部，都在查處和公佈範圍之內。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：實際上，在十八大之前，反腐敗運動也時有發生。我和學生王夢琦研究了反腐敗和政治週期的相關性，發現了一些有趣的規律。基於2000年到2014年3月底中國367個廳級以上官員的腐敗案例，我們發現：在全國和地方“兩會”或春節等政治敏感時期，被調查或抓捕的官員數量相對於其他時候顯著減少，即反腐敗力度存在明顯的政治週期效應。這背後的原因是什麼呢？就是反腐敗一方面會增強執政黨的合法性，但另一方面會在一定程度上影響政治穩定，因此反腐敗和政治穩定之間存在一種權衡取捨關係，也就是説存在一個最優反腐力度的問題。

主持人：仝教授有何觀點？

仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：在我看來，一方面，反腐敗運動不斷擴大和深入；另一方面，紀檢監察體制也在適時調整，其權力在不斷擴充。兩者交相作用，營造了一種迅猛的反腐態勢。從結果來看，這場反腐敗運動已經取得了顯著成績，遏制了腐敗的勢頭，贏得了廣泛的民心，為全面深化體制改革創造了良好的環境。

主持人：我們觀察到，此次報告特別聚焦了“一把手”腐敗問題，為何會著重關注這一現象？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：有兩個原因：第一，“一把手”掌握了關鍵權力，腐敗的危害更大，會放大個案腐敗的不良後果；第二，國內似乎還沒有專門聚焦“一把手”腐敗的研究報告，我們人大國發院可能是首家聚焦“一把手”腐敗的智庫機構。因此，從反腐敗角度講，遏制“一把手”腐敗應該是反腐敗的重中之重，也是當務之急。在腐敗現象比較普遍而反腐敗人力物力有限的情況下，治理“一把手”腐敗應該成為紀檢監察機關的優先任務。

主持人：時下，“一把手”腐敗在反腐局勢中呈現出何種群像？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：我和幾個學生助理花了大約一年的時間，手工收集整理了2000年到2014年3月底所有公佈的廳局級官員腐敗案例，包括367個廳局級以上官員。在367個廳局級腐敗官員中，曾經擔任“一把手”職務的有219名，佔大約60%。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：從行業分佈上看，黨委、政府、交通、司法以及國企等部門的“一把手”更容易腐敗，他們成為“一把手”腐敗的主體。需要説明的是，由於目前缺乏對“一把手”的有效制約，因此能夠公開察覺的“一把手”腐敗案例僅僅是其中的一部分，這表明我們估計的“一把手”腐敗情況只是一個底線。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：值得注意的是，在367個廳局級腐敗官員中，有172名官員（佔47%）曾包養“二奶”，道德作風敗壞；有44名官員（佔12%）曾在政法系統任職，屬於“執法犯法”或“司法犯法”，對司法公正起著嚴重的破壞作用；有24名官員（佔7%）曾在中央任職，説明腐敗從中央到地方無孔不入；63名官員曾在國企任職，佔總數的17%，這一比例明顯高於國企官員佔官員總數的比例。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：從數據上看，國企的腐敗問題實際上非常嚴重，因為國企畢竟直接涉及經濟交易，權力的尋租空間更大。而且，由於國企幹部一方面享受行政級別，另一方面又享受市場化待遇，更容易通過市場交易掩蓋腐敗事實，導致反腐敗的難度更大。因此，如果不改變這種扭曲的激勵機制，國企的腐敗現象恐怕會更嚴重。

主持人：換句話説，下一步反腐敗應該重點關注國企？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：是的。

主持人：除此之外，還有哪些特徵？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：從全部腐敗廳級官員的學歷上看，大部分腐敗官員的學歷在大專以上。其中，大學本科佔37%，碩士佔42%，博士佔9%。在219個腐敗的“一把手”樣本中，博士有13個，佔6%左右，略低於全部博士貪官的比例。從這組數據上看，高學歷成為高級幹部貪腐的重要特徵。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：此外，從性別上看，女性佔全部廳級貪官的3%。在219個腐敗的“一把手”樣本中，女性只有3名，佔1%左右。根據中組部的數據，2009年全國省部級以上幹部中，女性比例為11%，地廳級幹部的女性比例為13.7%，縣處級幹部的女性比例16.6%。相比于女性幹部佔全部幹部的比例，女性幹部腐敗的比例明顯低於男性。這可能是因為女性相對謹慎保守，更害怕貪污受賄的風險，另外由於家庭分工的原因，女性腐敗的機會相對較少。當然，可能女性腐敗還有別的特徵，這是一個有趣的話題，我們以後再談。

主持人：基於此，報告在遏制“一把手”腐敗的制度安排上有何切實建議？

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：首先，限制權力是基礎。阿克頓勳爵有一句名言：權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。這句話命中了腐敗的命門。從根本上講，腐敗的原因無外乎三個：官員擁有較多的自由裁量權，權力能夠轉化為租金，腐敗的行為難以察覺或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應該從源頭上限制“一把手”的權力，這是反腐敗的制度基礎。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：目前，媒體和學者似乎把更多的焦點放在了監督權力的運作上，我們認為這有失偏頗。我們認為，限制權力比監督權力更根本，理由有兩點。首先，監督的成本比限權更高。儘管黨紀國法強調了要加強對黨政“一把手”的監督，但是在實踐中難以落實。所謂“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”。按照現行法律法規，“一把手”主持全面工作，副手、同級紀委以及下級工作人員很難監督或者制約“一把手”。本來設計挺好的“民主集中制”，在領導班子決策時，往往變成“民主”太少，而“集中”過多。相對而言，限制權力的成本更低。一旦確定了官員的管理許可權，官員越權即違規，這比“全方位的”監督機製成本更低。

聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：其次，從資訊不對稱的角度講，限制權力比監督權力更容易證實。因為政府工作具有保密性和非市場性，存在嚴重的資訊不對稱，監督者難以觀察被監督者的具體行為，也難以判斷被監督者不當行為的量化結果。比如，某個官員將一個扶貧項目批給了自己老家，你很難證實他是不是直接從中得到了好處，但是他是否有權力批准項目，這個是比較容易規定的。