主持人：具體來説，“一把手”的權力應該在哪些方面作出規制？
仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：第一，減少各類行政審批權，特別是減少“一把手”的審批權。減少了政府的審批權，當然也就一定程度上減少了政府所在部門的“一把手”的權力，這是減少“一把手”腐敗機會的治本之策。第二，減少“一把手”的自由裁量權，縮小留給“一把手”的“候選清單”。現行法律法規留給黨政部門“一把手”的自由裁量權太大。第三，強化對重大決策權的事前約束。
仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：不過，需要強調的是，權力與責任是對應的。要有效地限制“一把手”的權力，首先就要厘清責任的邊界。作為一個單位或者地區的“一把手”，不可能也不應該對所有事務負責，否則在“穩定壓倒一切”、“發展壓倒一切”的理念下，是不可能有真正的權力邊界的。這也可以在一定程度上解釋，為什麼中央三令五申強調對權力的約束與限制，但是“一把手”仍然可以獲得“絕對權力”，從而導致很多規章制度缺乏約束力。理念不改，制度難行，權力約束便遙遙無期。
主持人：考慮到“一把手”腐敗的嚴重性，很多人建議對“一把手”進行分權。您怎麼看？
仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：我舉個例子來説明，比如某些地方開始明確規定，“一把手”不能分管人事和財務。限制“一把手”的分管事務，某種程度上是個偽問題。因為在現行體制下，“一把手”負責抓全局，根本不需要分管具體的事務，或者説絕大多數情況下“一把手”本來也沒有分管人事和財務，否則具體分管人事的副手（如副書記）和分管財務的副手又該如何分工？
仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：問題的關鍵在於，儘管“一把手”沒有直接分管人事或財務，但是卻能夠在目前的遊戲規則下通過控制分管副手來控制人事或財務。例如，“一把手”可以調整副手的分工，因此可以找藉口換掉“不聽話”的副手，甚至可以通過上級調走副手。根據民主集中制，“一把手”往往對重大決策擁有實質性的否決權，這使得“一把手”的權力與領導班子的其他成員的權力嚴重不對稱。但如果減少或取消“一把手”的決定性權力，又如何在首長負責制下確保“一把手”的激勵和責任到位呢？
仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：我們認為，在當前以經濟建設來鞏固政績度趕超的發展階段，中國仍將高度依賴政府的力量，高度依靠“集中力量辦大事”的資源動員方式，這就不得不賦予“一把手”高度集中的權力。
主持人：報告認為，在對“一把手”限權的同時，監督也是關鍵環節。
聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：在我看來，儘管限制權力是反腐敗的基礎，但是考慮到中國仍然是一個發展中國家，需要集中有限的資源實行適度趕超戰略，這必然導致政府權力集中和“一把手”權力集中現象在很長一段時間記憶體在。
聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：在這種背景下，如何監督權力的運作成為反腐敗尤其是反對“一把手”腐敗的關鍵措施。在現行制度下，對“一把手”自上而下的監督主要依靠上級機關的紀委和監察系統。在實際工作中，紀委成為反腐敗工作最重要的部門。而由於紀委受當地黨委領導，因此紀委查處幹部會受到當地黨政主要領導的干涉。為此，中央不斷改革紀委系統的領導體制，逐步強化上級黨委對下級紀委的領導權。
聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：毋庸置疑，強化上級黨委對下級紀委的領導，有助於增強紀委辦案的獨立性和公正性，減少地方保護主義，推進地方廉政建設。但是，考慮到在現行體制下，紀委在人、財、物三方面仍然受制于同級黨委，以及紀委系統本身工作的特殊性，僅僅上收紀委領導的任命權和規定辦案報告上級這些措施，可能效果並不顯著。
聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：紀委幹活是很容易得罪人的，因此必須想辦法為紀委系統的幹部升遷創造渠道。在這種情況下，我們建議逐步將紀委系統由目前的半垂直管理變成從中央到地方的完全垂直管理，即紀委系統的人、財、物均由上級黨委按照規定統籌安排。
聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：目前，檢察院和法院都在省以下實現了垂直管理，紀委系統作為反腐敗的領導機關，更應該推進垂直管理的體制改革。有兩種試點方法：其一，在北京、上海、天津和重慶四個直轄市，實行紀委系統由中央完全垂直管理；其二，選擇幾個試點省份進行省以下垂直管理。考慮到紀委工作與當地黨政機關可能存在一定的利益衝突，在垂直管理後，紀檢幹部主要在全國範圍的紀委系統內橫向或縱向流動，這樣可以擴大紀檢幹部的升遷空間，同時又減少紀檢幹部與當地的利益瓜葛。
聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：説到此，問題的另一面也一直令人困惑，誰來監督“監督者”，怎麼才能監督好？
聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：事實上，目前雷霆般反腐運動的主角正是紀委，確切地説是中央紀委。於是，一個尷尬的問題出現了：紀委監督官員，那麼誰來監督紀委？從邏輯上講，只要是體制內監督，就永遠無法擺脫“最後的監督者”悖論。而且，如果全社會都將反腐敗的主要希望寄予紀委，必然加重紀委的工作責任，增加了紀委工作人員的風險。
聶輝華（中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長）：此外，一旦紀委系統發生腐敗，將會如同司法腐敗一樣，放大腐敗的後果，嚴重侵蝕社會公平和正義。要解決這個悖論，唯一的出路是逐步賦予公民更多監督權力。根據現代政治契約的邏輯，全體公民委託中央或上級監督下級政府，然後公民監督“監督者”。因為只有公民自己作為最後的監督者，才不會發生道德風險行為。公民監督的主要渠道，就是媒體監督，特別是網路監督，還有就是官員財産對社會進行公示。
主持人：隨著反腐的持續推進，各地反腐政策層出不窮，報告特別建議加強對“一把手”“八小時之外”的監督。有何用意？
仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：在現實中，一個典型的官員和商人之間的權錢交易過程是這樣的：第一步，先通過中間人（往往是官員的同事、親戚、朋友）介紹，在飯局上初步認識；第二步，商人邀請官員參加某種娛樂活動，例如唱歌、桑拿、高爾夫球等，進一步加強“感情”；第三步，商人打聽到官員主管的項目，通過直接或間接行賄的方式換取經濟利益，進行權錢交易。
仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：由於腐敗本身是非法的、隱蔽的，因此大量腐敗活動往往是借助非工作場所發生的。另一方面，考慮到腐敗行為被舉報的風險，很多權錢交易是通過中間人進行的。鋻於腐敗具有“場外”交易和“中間人”牽線的特點，要治理“一把手”腐敗，必然要在某種程度上加強對“一把手”“八小時”之外的監督。
仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：這種監督具有三個特徵：第一，它是事前監督。上級紀檢監察機關在查處案件時，往往是有了腐敗線索，再對腐敗官員的親朋好友進行重點監控。這種方式對於事後查案是有幫助的，但是對於防範腐敗並無幫助，最多是亡羊補牢。要防患于未然，應該加強事前監控。第二，重點是對“一把手”的親屬圈、朋友圈的監督，這是腐敗行為籍以發生的主要區域。特別是，對於那些近親在經商的“一把手”，應該列入重點監督對象。第三，它是適度監督。根據法律規定，如無正當理由，對普通人進行工作場合之外的監督是違法的。但官員作為掌握權力的特殊群體，特別是掌握重大權力的“一把手”，應該在高檔娛樂消費等方面受到限制，即使是在個人工作時間以外屬於個人消費，官員個人行為具有政府公共形象效應。限制其高檔娛樂等消費也是限制其權錢交易的機會。紀檢監察機關在實際工作中，可以探索一些既不違法法律，又能有效防止腐敗的工作方式和反腐敗規定。
仝志輝（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）：2012年12月4日，中央制定了關於改進工作作風、密切聯繫群眾的“八項規定”。之後，各地紀檢監察機關查處和通報了一批官員進入娛樂場所以及高檔餐館酒店消費的現象。這場持續至今的督查活動，對於反腐敗發揮了重要的作用。今後，應該進一步從制度上、法理上完善對政府官員特別是黨政“一把手”的作風監督，在保護公民基本權利和防範官員腐敗之間取得一個恰當的平衡。
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