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以論對策
簡政放權使民營企業的發展空間得以拓展
#民企挺進新領域# 比如網路型、壟斷型的領域，其中包括壟斷性較強的交通運輸、民航、電信、礦産等行業，這些領域應著力減少市場準入的限制，目的是使各類主體都能夠進入，特別是民營企業，實際上就拓展了企業的發展空間。 [詳細]
“負面清單”的確立必須慎重
#負面清單的可操作性# 因為開始實行起步階段，有很多問題是拿不準的，最好可以先不列入，因為它可能會涉及到影響國家安全、公共利益，但是它又不是很明顯的，這個時候先不要列入清單，在實行中間如果發現問題可再調整。 [詳細]
就是讓政府要從越位中退出
#限制政府權力# 政府還是權力太大，而且還管了許多不該管的事，而且對於地方政府，層級政府之間，中央政府權力還是比較集中，主要集中幾個實權部門。所以這一輪行政改革強調放權，就是要從政府越位中退回來。 [詳細]
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2014年1月8號國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定推出進一步深化行政審批制度改革三項措施，2014年2月15日，國務院辦公廳發佈《國務院關於取消和下放一批行政審批項目的決定》，決定再取消和下放64項行政審批項目和18個子項。日前，國務院又向社會公開各部門目前保留的行政審批事項清單，接受社會監督，讓各部門亮出“權力家底”……
簡政放權、行政審批制度改革是黨的十八屆三中全會確定的全面深化改革部署的一個關鍵領域。簡政放權之後的政府，如何做到有所為有所不為？地方政府又該如何落實中央的改革要求？針對這些問題，中國網記者日前專訪了中國行政管理學會副秘書長、公共管理研究中心主任沈榮華。
中國網：2014年1月8號國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定推出進一步深化行政審批制度改革三項措施，近期又提出了再取消和下放64項行政審批項目和18個子項目。去年三次調整某些領域的行政審批項目，取消了314項。對比去年的三次調整，今年的行政審批減少和下放有什麼不同？
沈榮華：都是取消和下放減少審批，在放權的領域的不同，大概有兩點：
第一，這次減少和下放行政審批就是突出企業的生産經營領域。70項減少的審批項目中，大部分都涉及到企業的生産經營，表明新一屆政府決心以政府權力的減法來換取市場活力的加法，也是李克強總理強調的——發揮市場在資源配置中的決定性作用。
第二，這次放權向一些新的領域挺進。比如網路型、壟斷型的領域，其中包括壟斷性比較強的交通運輸、民航、電信、礦産等行業，民營企業一般進不去，這些領域應著力減少市場準入的限制，目的是使各類主體都能夠進入，特別是民營企業也能夠進入，實際上就拓展了企業的發展空間。
中國網：去年做出調整的行政審批都涉及到哪些方面？
沈榮華：2013年調整的範圍較廣，主要有兩點比較突出：包括生産經營、資質、資格的審定；一些企業的生産、設立、設置、資質的審批。
中國網：能不能理解為今年與去年相比更為深入？
沈榮華：可以這麼説。2013年之前，已經行政審批改革已經進行了6批，基本都是比較容易取消的、含金量不高的，改革取消了近70%，去年又取消3批，越往後改越難。
中國網：在1月8日的會議決定中，有一項是“公開國務院各部門全部行政審批事項清單，促進規範管理，接受社會監督，切實防止邊減邊增、明減暗增”。如何防止？
沈榮華：這一次表明政府在向公開透明、便民高效的改革方向轉變，這兩次會議提出的一個新的舉措、創新，就是公開國務院各部門的全部審批項目清單。
主要有四條措施可以防治“邊減邊增”或者“明減暗增”的情況：
第一，這次會議提出公開全部清單，這本身就是一項有效的措施。因為這需要接受社會監督，一旦公開，就不能擅自增加，如果要增加，就必須得經過一定的程式，所以説這就堵住增加的漏洞。
第二，這次會議國務院提出行政審批的“負面清單”管理是改革行政審批制度的治本之策，是審批制度改革的方向，是從源頭上減少設立行政審批。
第三，就是防治旁門左道。現在有很多審批它繞開了行政許可法，通過部門的規章還有一些紅頭文件來設立行政審批，包括一些行政許可方面的事項。
比如這次取消的當中有兩項：第一項是針對事業單位，學校的國家重點學科審批，它沒有國務院文件的法律依據，只是部門制定的，這個肯定是要取消的；第二項，中國的“溫泉之鄉”命名審批，有一些審批是非行政性的審批，目前已經開始在進行清理了，而且今後也不能夠採取變換的形式再設。這又是一個措施，針對原本需要通過部門規章文件來設立的行政許可，現在又可以自己設立，這本身就缺少一個外部監督監控的機制，因此需要加強。
第四，要規範現在所謂的備案形式。“明減暗贈”有一個非常重要的表現形式，就是把原來的審批變成了備案、核準、登記，表面看上去不審批了，但是實際上備案材料也一樣不能少。申報以後沒有得到肯定答案，也就等於沒有取得合法的身份，任何一個機構都可以隨時來查，因此有的人覺得核準、備案、登記還不如原來審批。所以要規範備案形式，優化這個機制。
中國網：行政審批其實涉及到很多既得利益，在清理的過程中，也容易造成“一刀切”的現象，因此可能會帶來很多“後遺症”，有效的解決辦法是什麼？
沈榮華：這一次國務院常務會議提出了全面清理非行政許可審批事項，已經提出來這個問題。另外，2013年11月1號國務院召開的地方政府改革的電視電話會議，李克強總理出取消地方用紅頭文件設立的罰款、收費項目，這實際上就是指的非行政審批許可。
要取消這些確實是面臨著阻力，涉及到部門和地方的利益，防止“一刀切”包括以下三點：
第一，要堅決清理，並把清理提上日程。清理的過程中有一個非常重要的技術性問題，就是要分門別類處理，因為部門的非行政審批有的屬於行政許可，有的屬於內部管理，有的是對內的，有的是對外的。
第二，就是如何處理的問題。屬於行政許可的按照《行政許可法》的規定，面對企業的、公民的、社會的，必須按照《行政許可法》的形式設立，取消不合法的設立。
第三，在清理過程中間，審批制度改革部門、法制部門（法制部門就是管這個行政許可法的）以及社會公眾（專家、新聞輿評等）要參其中，就是要借助外部的力量來推動非行政許可審批的取消。
中國網：這一次的審批許可權的“減”和“放”，可能會使得下一步仍有大量審批職能的部委司局面臨新一輪機構改革的壓力。部委的機構改革該如何進行？
沈榮華：這個是機構和職能的關係，職能是機構設置或者改革的依據。減少行政審批從中央層面來説，按照職能轉變的要求，中央政府要強化宏觀管理，包括：1、宏觀調控，減少微觀事務管理；2、行政審批。特別是行政審批，隨著簡政放權行政審批這個事務的減少，那麼對於政府做這些事的人以及內部的機構要進行適當的優化組合機構。
可能會出現的一些情況對機構改革的影響。比如原來主要是行政審批的部門，隨著行政審批的減少要轉成政策制定、監督執行轉變為加強宏觀管理；比如原來是行政性的執行機構或者監管機構，轉成專門的監管機構或者執行機構。
中國網：簡政放權之後的政府，不僅要“減”、不僅要“放”，還應該在哪些職能方面加強作為？這些方面職能的加強會帶來什麼？
沈榮華：行政體制改革或者職能轉變的主線是兩個方面——有所為，有所不為。
簡政放權，可以集中精力管好該管的事情，三中全會已經做了規定，就是宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務以及環境保護。這五項職能的作用就是彌補市場的失靈，來更好地推動發展，促進公平正義。
搞宏觀調控，減少市場經濟週期的波動，保持經濟的持續平穩發展；市場監管可以創造一個良好的市場環境，減少假冒偽劣；社會治理可以促進社會的和諧穩定，可以增加社會的活力；公共服務，就是説提供很好的公共服務，可以讓社會的人民群眾享受改革開放的成果；環境保護可以讓天更藍水更清空氣更新鮮。
中國網：剛才提到了“負面清單”的管理，“審批事項朝‘負面清單’管理方向邁進”，這樣的表述也引起了廣泛的關注，如何解讀這項措施？
沈榮華：三中全會提出了“負面清單”。它是一種管理模式，是把要限制的或者是禁止一類項目列出清單，清單之外的就由市場來自主決定。
實行清單管理是政府經濟管理方式的一個重大創新，以前主要是正面清單管理，而負面清單管理原來只是對外商投資設立的，是禁止和限制外商投資的一些項目，現在轉到了國內市場，這次是一個重大的變革。
第一，它是行政審批制度改革的實質性突破，審批制度改革面臨著非常重要的難題或者説是困境。比如，《行政許可法》理論上已經説明，市場能夠有效調節的，公民、法人、社會組織可以自主決定的，但是實際上在具體事項中間，很多事項分不清楚，還沒有很確定的邊界，在這個時候由在操作中間有部門和政府來自己判定，這裡頭有一個很大的自由裁量權，自由裁量可以隨時增設。
在這種情況下提出負面清單管理，明確哪些不能做，能做的就按按照決定來，這樣就把權力放給社會了，放給企業了，實際上是解決了行政審批制度改革的實質問題。
第二，向市場和企業放權。我們國家現在市場體系的公開性透明度以及競爭性都不是很充分，在這種情況下，很多領域可能對於不同的所有制企業有很多限制，前面提出的壟斷性、網路型有很多限制，那麼就是實行負面清單以後，實際上就是告訴你能做什麼，這樣實際上擴大了市場的準入的範圍，放鬆了條件，有利於市場公平競爭。
第三，有利於資源的優化配置。現在正面清單管理，有鼓勵類的、允許類的，往往會出現很多地方和部門，或者企業的盲目投資現象，最終導致産能過剩。那麼實行負面清單管理，就在禁止清單之外的事項企業自主決定並負責。
中國網：在推行“負面清單”管理模式的過程中應該注意哪些問題？
沈榮華：現在只有上海提出對外商要制定負面清單，目前還處於研究、起步、試點的階段，只是一個方向，還需一個過程，所以我説在推行負面清單制度中要注意四點：
第一，要貫徹落實讓市場在資源配置中起決定性作用的精神，就是盡可能簡政放權，減少審批，要放寬市場準入，不能讓制定出來的負面清單比以前的還要多。
第二，負面清單要具體明確可操作，列入的禁止限制的，要明確、清楚，不能夠模糊不定。
第三，逐步調整優化。因為開始實行起步階段，有很多問題是拿不準的，特別是一些新型的行業産業——新經濟、網際網路、電子支付、雲計算等等，還有企業之間的創新，以上這些是否列入清單，從國內市場上來説，在拿不準的時候，最好可以先不列入，因為它可能會涉及到影響國家安全、公共利益，但是它又不是很明顯的，這個時候先不要列入清單，在實行中間如果發現問題可再調整。
第四，負面清單也是可以進入的，有條件進入的。負面清單中間有禁止類的，但也有一些限制進入的，也就是説，如果外資投入，可以與國有企業或是民營企業合資，有一定的股權比例但不能控股，這個參與也是有利可圖，只是有一些限制。
中國網：可以説，中央層面對簡政放權確實是非常重視的，解決的也主要是中央層面的問題，那麼地方上在落實方面最大的難題是什麼？
沈榮華：地方政府是整個改革的主要組成部分，它是一個統一的改革進程。就是特別強調在簡政放權這個方面，最大的難題就是利益——地方利益和部門利益，這就是阻力。
但是我覺得最大的問題還是地方政府的角色的轉變——從既當運動員又當裁判員的角色，向單純裁判員的角色轉變。
改革開放以來相當一段時期，我們國家的市場體系不是很完善，市場主體也不發達，沒有民營企業。在這種情況下，地方政府以經濟建設為中心，全力抓經濟，但是抓經濟的方式也不是很完善，主要是通過行政權力動員各種資源，比如説土地、借錢融資等方式推動地方經濟發展，雖然確實推動了地方經濟發展，但是也出現了很多問題，比如污染、地方債務等問題。
而且發展很粗放。比如説一些地方由直接的政府投資、招商引資替代了市場的作用，這種發展方式已經不能適應新形勢的發展需要了，如果還是靠政府投資，靠政府賣地，靠借債，靠收費、審批，靠這種管理方式，已經難以維繫。
現在只有通過改革創新來推動發展。地方政府就要對現在新的形勢有一個認識——讓市場社會企業去創造財富，政府起到市場監管、公共服務、還有制定規劃規則的作用，創造良好的環境，通過這種方式來提高政府的治理能力，通過政府、企業、社會合作互動來推動經濟發展。
中國網：在改革開放之初，鄧小平提出，我國目前政府體制面臨的主要問題，依然是管了太多管不了、管不好、不該管的事情。您認為如今這個問題我們解決得如何？
沈榮華：我們反覆引用鄧小平這句話，這一直是我們職能轉變的一個指導思想。中國的改革開放取得這麼重大的成就，一個根本原因就是向企業、向市場、向社會，下放權力，調動了各個方面的積極性，所以才推動了發展。
政府是不是還管了許多不該管的，管不了的事情，從理論分析，實際上這是指政府、社會、市場之間的關係——哪些是該市場做的，哪些是該社會做的，我政府做了越位了，這個就是政府不該管、管不好的事情。如果按照這個衡量，政府確實管了許多不該管的事情。
特別是三中全會提出，讓市場在資源配置中發揮決定性作用的新要求，用這個要求來衡量，政府還是權力太大，而且還管了許多不該管的事，比如我們講的行政審批還是比較多、比較繁雜，對社會的事務包攬還比較多，而且對於地方政府，層級政府之間，中央政府權力還是比較集中的，而且還主要集中幾個實權部門。所以這一輪行政改革強調放權，就是要從政府越位中退回來。
中國網：這麼多年來，政府職能轉變的步伐一直緩慢難行，您認為是什麼原因造成的？
沈榮華：這個問題確實是核心問題，也是很難的問題，也是這些年一直也在研究的問題。
通過去很多地方的實際調研，我認為轉變職能比較難，其中有利益的因素在裏頭，而且這肯定是重要的原因之一，但原因不單單是利益，就我的調研中，有三個方面的原因：
第一，發展理念上存在著誤區。現在很多地方存在這樣的想法：市場體系不健全或者不完善就是只能靠政府，政府來出面組織，可以更能夠推動經濟發展。非常普遍的現象就是，認為經濟發展了，社會環境等問題自然而然解決了。這樣的話，實際上就先出現經濟與社會一條腿長，一條腿短的問題，習慣於用審批來管理經濟，這種理念阻礙著政府的職能轉變。
第二，政績考核存在著偏差。就是以GDP論英雄，這樣就導致了高污染，高能耗，地方保護，地方封鎖這些問題，這樣對政府職能轉變也形成了制約。
第三，自身改革的局限。地方政府自身改革有局限，政府部門也好，地方也好，自己動手革自己的命，缺少社會的參與，肯定是動力小、阻力大。
中國網：改革的動力該如何加強？
沈榮華：我想，要加強改革的動力也是三點：
第一，要更新理念，要增強改革的內在動力。要看到在新形勢下，靠過去傳統粗放的發展模式是不行的，要靠改革創新來發展。
第二，要加強領導，要加強擴大的社會參與。改革職能轉變涉及到部門利益，地方利益。要怎麼樣推動呢？政府要加強領導。三中全會做出決定，成立了小組政府來推動；我們要社會參與，包括新聞輿論的參與，通過加強外部的力量來推動。
第三，優化政績考核。習總書記已經提出來了，而且三中全會也做了決定，政績考核和職能轉變要一致，工作的積極性要和績效考核一致起來，讓市場發揮作用和政府職能轉變方向一致起來，這樣引導政府來全面發展。
