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以論對策
戶口不該承載過大的福利差異
#戶籍改革步伐太慢# 現在雖然我們已經搞了三十多年的市場經濟，但戶籍制度的開放力度還遠遠不夠。戶籍制度背後的問題就是導致社會的不公平。他説，中國目前所出現的不平衡的形成，城鄉間的差距、地區間的差距，甚至在城市內部出現的差距，都是跟戶籍制度有直接關係的。 [詳細]
警惕現行土地制度引起“逆城鎮化”
#土地制度與戶籍改革# 改革開放三十多年，中國的城市化的步伐太慢了，一個很重要的牽制就是土地制度改革太慢。現行的土地制度一方面有利於保護農民，但另一方面又扯住了農民市民化的腳步，再加上很多的惠民政策，使得目前出現了“逆城市化”的趨勢。 [詳細]
將戶籍跟福利脫鉤不能搞災難性“大躍進”
#大城市放開戶口# 要剝離戶籍背後隱含的福利、權利等因素，其實背後牽扯到利益關係。如果在地域發展不平衡的情況下，讓大城市敞開胸懷接納全國人民過來的話，結果不是想像的那麼美妙，可能會導致很多問題，比如人口爆炸，交通擁擠，空氣污染等等。 [詳細]
城市發展戰略要讓中等城市崛起
#中等城市升級# 按照中國的13億多人口規模來看，中國的大型城市太少了，要鼓勵有條件的中等城市發展成大城市。如果資源不能公平分配，始終圍繞著並處在規模難以擴張的情況下，一方面，大城市的壓力難以承受，另一方面，有一些中等城市又好像“吃不飽”。 [詳細]
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前不久召開的黨的十八屆三中全會明確“創新人口管理，加快戶籍制度改革”，為未來改革指出了方向,對不同規模城市的戶籍改革進行科學安排。另據，國家衛計委日前發佈的《中國流動人口發展報告2013》顯示，2012年我國流動人口數量達2.36億人，相當於每6個人中就有一個是流動人口。根據國家統計局公佈的數據，截至2012年底，中國城鎮化率已達52.57%。然而，這只是基於城鎮常住人口的統計,在國家統計局第六次人口普查數據中，戶籍城鎮化率是27.7%。這説明，我國農業轉移人口市民化速度，已大大落後於城鎮化速度。
對外經濟貿易大學公共管理學院勞動與社會保障系主任李長安日前針對戶籍制度改革相關問題接受了中國網記者的專訪。
中國網：十八屆三中全會對戶籍改革進行了部署，您認為目前戶籍改革的方向是什麼？戶籍改革要解決的矛盾是什麼？
李長安：中國的戶籍制度起源於上個世紀五十年代，應該説是計劃經濟時代一個非常重要的産物。現在雖然我們已經搞了三十多年的市場經濟，但戶籍制度的開放力度還遠遠不夠。
現在有一個很重要的特徵就是所謂的“人戶分離”——人已經進城了，但戶口還是留在當地。特別是那些農民工，他們的戶籍依然留在農村，很難實現城鎮化。
所以，我認為戶籍制度並軌應該是一個大的方向。我們現在所做的，三中全會的《決定》中所講到的這些內容，有大部分跟並軌有關係，包括像放開中小城市的戶口，實現城市對農民工的融合等等方面。
中國網：城鄉之間的“人戶分離”之外，城市與城市之間，比如北上廣深這些一線城市，其他城市戶口的“含金量”也是不同的，是否也需要並軌？
李長安：戶籍分割包括兩部分：一部分是城鄉分割，還有一部分是所謂的地域分割。你剛才講的是地域分割，比如河南和北京的戶口“含金量”不一樣，哪怕是河南的城鎮戶口，進到北京也是流動人口，這個叫做地域分割。
應該説，地域分割在我國也非常嚴重。因為各地區發展程度不一樣，所以導致了一些問題：一方面，像特大型城市、中心城市作為流動人口的凈流入地區，壓力巨大，所以三中全會的《決定》中專門講了要嚴格控制特大型城市的人口規模；另一方面，導致一些相對來説不太發達的中小城市缺乏吸引力。很多中小城市戶口控制並不十分嚴格，但那些流動人口不太願意在本地，寧可到大城市去，所以就導致了戶籍制度吸引力的嚴重不同。
中國網：就中國現在的現實國情來講，如果解決了“人戶分離”的矛盾，是否會出現城市發展積極性和公平之間的矛盾？怎麼解決？
李長安：應該説戶籍制度背後的問題就是導致社會的不公平，就是分割的戶籍制度。像中國現在所出現的不平衡的形成，城鄉間的差距、地區間的差距，甚至在城市內部出現的差距。都是跟戶籍制度有直接關係的。
因為不同的戶口背後隱含的各種各樣的福利，社會保障都存在巨大的差異，所以導致了戶口“含金量”不一樣。
我覺得，要解決現在的戶口和戶籍制度問題，需要做的可能有很多方面，在戶籍制度之外，比如縮小地區差距，縮小城鄉差距，實現社會的所謂的公平正義，這可能對解決戶籍所帶來的社會族群的撕裂和分層可能有更大的幫助。
中國網：如果將戶籍跟福利脫鉤，會出現一些連鎖反應嗎？
李長安：最近三十多年，之所以戶籍制度改革比較緩慢，最大的困難是難以脫鉤。因為戶籍制度背後所涉及到很多地方利益，比如公共財政的支出，公共設施的承受能力，公共資源分配的平等性等等。
所以，各個地方特別是大城市在放開戶口這一塊，都比較謹慎，主要是擔心自己的地方財政壓力可能受不了，還有公共基礎設施的，包括教育、醫療、交通等等，住房等等壓力太大了。
因此要剝離戶籍背後隱含的各種各樣的福利、權利等因素，其實背後牽扯到利益關係。如果在地域發展不平衡的情況下，讓一個大城市敞開胸懷接納全國人民過來的話，結果不是想像的那麼美妙，可能會導致相當多的問題，比如人口爆炸，交通擁擠，空氣污染等等。
我們有一些城市曾經嘗試過放開戶口，比如鄭州大概在幾年前曾經嘗試過一次。當時因為鄭州要打造國際大都市，人口規模要做大，認為城市應該發展到人口超過一千萬，這個情況下，鄭州不但允許，而且鼓勵一些非鄭州居民進入鄭州市。但是這個實驗僅持續了不到一年的時間就停止了。
放開以後，中小學立刻爆滿，而且住房、交通、醫療等等一下子人滿為患。其實鄭州還沒做好準備就開始放開戶口，所以很快就緊急叫停了。
應該説這是一個嘗試，但給我們帶來的思考是比較多的。雖然廣大民眾，特別是廣大網友對這個問題呼籲得非常強烈，但是像這些大城市，包括一些特大型的城市，放開戶籍的時候，應該有一個循序漸進的過程，否則結果可能是災難性的。
中國網：既然是漸進式的過程，那麼現在我們第一步能做的是什麼？
李長安：這次三中全會的《決定》中講到了，全面放開小城市的戶口，但是我個人認為，改革步伐太慢了。因為其實在上世紀九十年代，我們國家已經決定放開小城鎮戶口。
而且，還有另外一個問題確實應該引發我們的深入思考：其實現在在一些中小型城市，農民對戶口已經不感興趣了。
中國網：這意味著什麼？
李長安：我們現在的城市政策是鼓勵發展中小型城市，但是跟預想的很不一樣，就是中小型城市對農民的吸引力不是特別大。在城市化過程中，怎麼解決這個問題，我覺得應該引起中央決策層的高度重視。
其實現在遠遠不是中小型城市，在所有地方，戶口對農民吸引力都不大。這牽扯到土地制度改革的問題。如果土地制度不改革，光放開戶籍制度，我們中國的城市化還是很難推進。
改革開放三十多年，我們的城市化率基本上每年平均增加一個百分點，亞洲四小龍基本上在這三十年的城市化率已經超過70%，而中國剛剛超過50%，步伐是非常慢的，一個很重要的牽制就是土地制度改革太慢。
當然現行的土地制度一方面有利於保護農民的，使得農民有進有退，但是現行土地制度，又把農民扯住了，城市不能接納的話，他退回農村，又變成農民。城市化的目的就是要使得農民脫離土地，讓他進城，但是我們現行的制度再加上很多的惠民政策，使得目前出現了“逆城市化”的趨勢。
城市化實際上是單向的，也就是説，必須是由農民變成市民，而這背后土地制度是必須要改革的。所以，土地制度和戶籍制度是相互作用的，不能單改一方。
十八屆三中全會也提到了關於土地制度的改革，要允許農村集體土地流轉，允許增加農民財産性收入，在宅基地上允許農民更大的處置權，這是一個很大的進步，但是本質上，還是沒有改變。，比如産權性質沒有發生變化。農民真正能夠脫離土地變成城市職工的路，還是非常長的。
中國網：有觀點認為戶籍制度放開的重點在大城市，也有觀點則認為是小城鎮和中小城市，您怎麼看？
李長安：從我們循序漸進的改革的策略來看，肯定是從小慢慢往大。十八屆三中全會中已經非常明確地表態了，特大型城市肯定是不會放開的，而且要嚴格控制，像北上廣這些特大城市對戶口限制是相當嚴格的。
中小型城市對流動人口，相對來講吸引力是比較弱的。現在最好的辦法是，應該多發展一些大城市部分。我們過去有一個城市發展戰略，叫做鼓勵發展小城市，合理髮展中等城市，控制大城市規模。但是現在我覺得應該改變。
小城市還是要鼓勵發展，但是同時要鼓勵中等城市發展成大城市。如果中等城市始終做不大，始終圍繞著，處在規模難以擴張的情況下，對於現有的大型城市講，壓力巨大。也就是説如果資源不能公平分配，那大城市的壓力受不了。同時，有一些中等城市又好像吃不飽。所以，這個矛盾必須解決。這個方面我覺得不需要太大擔心。
從中國實際的情況來看，我們目前不是大城市太多了，而是太少了。要是按照我們13億多人口規模看，像北京、上海、廣州、深圳這種特大型城市的規模也少，大型城市其實也特別少，八百萬以下，五百萬以上人口的城市也不多。有的省份，可能千萬級城市，一個都沒有。這方面，在城市發展戰略方面應該有所調整。只有把蓄水池做大了，才能把更多的人吸引進來。否則，只靠幾個大型城市，顯然是不行的。
同時，對小型城市要鼓勵發展，事實上我們小城市的發展還是比較充分的。可以看到我們縣一級的很多鄉都改成鎮了，實際上已經並到城鎮人口裏去了。所以，這是發展思路上的調整。
中國網：中型城市變成大型城市，您覺得哪些措施是很關鍵的？
李長安：應該説鼓勵措施比較多。比如在投資結構上、産業政策上更多地傾向於中型城市。另外在中等城市的戶籍制度方面，應該允許他們膽子更大一些，而不是改革三十多年剛剛放小城市的戶口。
我個人的主張是，除了特大城市之外，包括大城市的，包括中等城市的戶口都要逐步放開，要快，特別是中等城市。我覺得現在就應該放開。
中國網：放開之後，如何讓城市的公共服務跟得上？
李長安：剛才也提到了，其實中等城市的吸引力遠遠不是我們想像的那麼巨大。在大城市周邊有很多的衛星城市，特別是像上海那邊有很多，像蘇錫常一帶，吸納流動人口的數量非常之多。相對來講，有很多中西部中等城市本身也沒有太大的吸引力。所以，我認為他們在這方面膽子要大一些。
當然，這些城市的配套設施，包括地方財政，要有心理準備。但是按照慣常做法，可以先試點，慢慢地放開，最後形成合理的城市規模。一方面是中等城市自己做大了。另外一方面，我們特大型的城市壓力減輕了。這是一個多贏的局面。
現在很多觀點都説中國人口太多，但是其實我在調研中發現，很多城市都認為自己人口太少。我們國家兩千多個縣級單位，還有包括市級單位，他們普遍認為自己人太少，這是一個很矛盾的事情。
我看到，很多地方的規劃，本來有20萬人，但他們認為應該發展到40萬人，本來有40萬的，就認為還要再增加40萬。問題是，這些城市的人口從哪兒來？
當然，一方面，我們現在放開計劃生育政策，可以多生一些。但是計劃生育政策的效果，並沒有想像中那樣好。比如當時“雙獨雙胎”的生育政策放開後，並沒有遏制勞動力的人口紅利減少的局面，也沒有遏制人口拐點的到來。我們現在對於單獨二胎政策，同樣可以預測一下，我估計對扭轉人口出生率下降的作用不會太大。
人口最重要的決定因素是經濟發展水準，以及人們生活品質的提高，還有撫養孩子的成本的情況。所以，現在計劃生育在調整人口政策方面，實際上作用是不大的。
另外，戶籍制度在引導人口流向方面有一定的作用，但是肯定不是決定性的作用。所以，決策層在這方面還是顧慮太多，戶籍制度改革的步伐太慢。
中國網：大城市的戶口“含金量”很高，是否跟城市功能太過集中有關係？
李長安：城市經濟學的理論講叫做城市的聚集效應太強了，北京、上海的聚集效應太強大了，把全國的人財物高度集中起來。當然，這樣是有好處的，能夠發揮規模效應，能夠促進經濟結構的變化，提高消費水準，提高人們的收入水準。
但是另一方面，就是因為這些千萬級的特大型城市數量太少，從地區分佈上也不平衡，導致了一些地方人口過多，很多地方又喊人口不足，形成了非常大的不均衡的情況。我們在發展戰略中如何調整，倒是一個比較大的問題。
中國網：您認為應該如何調整？
李長安：從根源做，有這麼幾個方面：
第一，土地制度改革更大膽。能夠把更多的農村勞動力釋放出來，如果土地制度沒有更大的進展，農民的土地沒有産權保護的話，那我們國家的城鎮化進展會非常的緩慢。
第二，城市發展戰略要進行進一步的調整，要把一些中小城市做大做強，這是一個特別重要的發展戰略。我們國家應該搞一個關於中等城市的大的發展戰略，就像我們過去講的西部大開發、東北振興、中部崛起那樣。因為中等城市本在一些省份和地區裏，是有一些輻射效應的，如果能夠做大的話，可以把周邊很多的流動人口多吸納進去，能夠加速我們城市化的發展，同時也能夠減輕大城市的壓力。
當然還有一個，就是我們講到的，城市的發展還是要有一定的包容性，不能夠形成排斥性太強，對外來人口採取拒絕、不融合的政策。
中國網：有觀點認為，像北京、上海、廣州這樣的大城市，其實包容性並不是很強。
李長安：北京確實有一定的特殊環境。在現有條件下，如果這幾個城市真的放開的話，結果一定是災難性的。如果沒有相應的配套措施，單兵突進式地放開，其實最後大家都沒有好結果。
比如北京如果真的放開，出現人口爆炸，從現在兩千萬一下漲到三四千萬，可能整個北京市的基礎設施、公共服務資源等根本無法承受。
中國網：最好的解決辦法是什麼？
李長安：這些流動人口可以聚集在這些城市周邊，像北京可以發展衛星城市，包括地域之間的互相合作，比如京津冀。
現在北京周邊的很多城市，比如石家莊、保定，近一些的比如廊坊、固安，甚至包括張家口，有的是屬於中型城市，也的是屬於小型城市，這樣城市本身很難做大做強，這是一個非常嚴重的問題。如果是有一個接層的城市結構，大城市的人口壓力就會大大減輕。所以，這個也就是特大型城市裏面戶籍制度改革非常苦難的一個所在。
中國網：您剛才也提到，不能讓戶籍制度改革單兵突進，需要有配套的改革措施，您認為有哪些配套措施是必須跟進的？
李長安：除了剛才講的土地制度，當然還需要相互配套的東西跟上，比如社會保障制度。目前社會保障方面確實是問題非常多，包括前一段時間的養老保險制度的改革，包括這兩年醫療保險制度改革方面的問題。應該説社會保障的配套功能是非常重要的。因為它能夠使得一個公民，不管是到什麼地方，都能公平地享有安全網的保護。如果他到了一個地方，沒有公平的社會保障機制保護，他就會有嚴重的不安全感。實際上這對於流入城市，對於大城市來講，本身也是不穩定因素。
我看到一些統計數字，北京、上海、廣東等地的刑事案件中至少一半以上是流動人口作案的。原因就是不公平造成的，他沒有安全感，沒有歸屬感。但是目前社會保障的統籌層次不夠高，像一些地區的保險，只是停留在省級層次，沒有提高到全國級的。
現在，養老保險實現了全國統籌，但是還有另外一個問題，就是轉移接續的困難。從一個地方，流動到另一個地方，辦理社會保障的手續特別複雜。所以現在棄保的人非常多。
第二，教育制度改革也必須跟進。現在對很多的流動人口來講，特別大的問題是沒有當地戶口的話，無法再當地入學、考試。在北京這些流動人口，基本上最頭疼的是孩子入學的問題。
教育制度應該怎麼改？各地也進行了一些探索，但是總的原則講，特別是在特大型城市裏面，基本上還是劃地為牢。基本上是非京籍的，或者非滬籍的，基本上得回原籍去考試，但這對於這些在城市裏面一直上學的孩子來講，你讓他回原籍高考，基本上可能性不大，所以導致了流動人口考大學比例特別低。教育制度，我認為，當然也要從實際情況出發，但是總的原則和方向還是要一定的包容性。
第三，勞動用工制度也需要改革。勞動用工制度涉及到很到地方的招聘、錄用。現在有一些招聘、錄用，有些行業保護，也是以戶籍劃分的；有一些單位招聘人員的時候也考慮，也是用戶籍歧視，這個也比較嚴重。所以勞動用工制度還是要按照勞動法的要求。促進平等就業，公平就業，這是一個比較重要的。
只有這些制度配套跟上，那麼，戶籍制度改革的壓力本身就會減少。戶籍制度才能取得更大的成效。
