交叉執法、重復執法、監管缺位……這些普遍存在的執法“難點”“痛點”，在我省因“大綜合一體化”行政執法改革這一重磅國家試點而破局。

　　基層行政執法，痛點如何破解？銳意整合創新，根源底氣何在？“大綜合一體化”，善治如何善成？余杭區勇擔新使命、勇當新先鋒，堅持體制重構、流程再造、多跨協同，以賦權鎮街、多跨協同、整體智治的工作思路，全力推動“大綜合一體化”行政執法改革進行系統性、整體性、重構性整合變革。該區凸顯強攻堅、見實效、出亮點之特色，工作有方法、管理創品牌、治理有成效，努力滿足群眾對新時代政府“整體智治”的訴求。

　　攥指成拳 高效聯動

　　權力事項在變 監管責任不變

　　近日，杭州余杭在全區範圍內開展燃氣安全監管一件事“大巡查”。短短兩天時間，便巡查了1200多家點位，立案查處29件。“以往各個執法部門都是各自為戰，現在一次檢查就能涵蓋多個領域，解決了‘多頭執法’現象。”據介紹，通過執法通上的燃氣安全“一件事”場景，短短25分鐘便可完成以往需要住建、城管、市監和消防等各部門分別到府進行檢查的項目，大大提升了執法效率，也受到了群眾的好評。

　　窺一斑而知全豹。攥指成拳、高效聯動的基層執法行動背後，是今年7月正式啟用的余杭區行政執法指揮中心及全區所有鎮街綜合行政執法隊在發揮重要作用。

　　該行政執法指揮中心依託全省首個區縣級“數智治理中心”，對標“指揮高效、分工合理、職責清晰、規範有序”的行政執法體系目錄，初步搭建以“區-鎮街-村社-網格-責任主體”為基本框架的區級指揮體系，聯動“浙江省行政執法網際網路+監管平臺、杭州市數字城管系統、區基層治理四個平臺”等省市區三級系統平臺，通過4G執法單兵記錄儀、車載GPS等資訊交互，實時顯示執法人員、執法車輛的位置資訊，就近調度執法資源，形成了“1315”快速反應機制（1分鐘響應、3分鐘出勤、15分鐘處置），建立對各鎮街綜合行政執法隊資訊指揮體系，進一步健全行政執法協調指揮機制，實現執法監管“全閉環”。

　　打破界限，實現功能整合、結構重構和行政系統一體化，是行政執法改革的必然趨勢。余杭區強化全域統籌，以4月27日全區“大綜合一體化”行政執法改革推進會精神為指引，目前已召開專班討論會、部門協商會、鎮街部署會及隊伍培訓會等系列會議24次，部署明確改革具體任務、節點時序，破解人員下沉、平臺對接、財政保障等事項30余項。

　　在深化改革實施方面，余杭區堅持因地制宜、精準施策，按照“一鎮街一方案”工作要求，推進全區12個鎮街“一支隊伍管執法”方案制定和鎮街賦權工作。落實人員力量有序下沉。如今，全區“1+8”執法隊伍381名執法人員已全部按照既定方案有序下沉鎮街，下沉人員比例達69.5%。在基層網格執法模式的探索上，余杭區建立網格化、矩陣式、閉環式的基層執法模式，切實構建“金字塔型”的行政執法隊伍體系，實現執法資源的最優調度，有效提升執法效能。

　　整合創新 探索示範 體制機制在變 法治理念不變

　　“你好，請問你有沒有攜帶通行證？如果沒有的話，你只能在這裡掉頭。”在良渚街道博園路與霓虹路交叉口卡口，交警和綜合執法隊員正在對進出杭州農副産品物流中心園區的車輛進行檢查，核實通行證、健康碼、行程碼以及核酸檢測證明後，方能予以通行。對不符合要求的車輛，則勸導其返回，重點摸排非必要過境、滯留貨車。

　　今年4月，余杭區在杭州農副産品物流中心區域開展聯合執法專項整治行動，公安、交通、綜合行政執法、市場監管等多個部門協同，以“風險壓降、環境提升、交易有序、車流順暢”為總體目標，集中針對超限、超載、違停、佔道場外交易等違法行為進行整治。

　　杭州農副産品物流中心作為華東地區主要的農副産品集散地之一，承擔了杭州75%的農産品供應，其重要性和防疫保供壓力可想而知。然而，該物流中心日均車流量達到14000輛，交易量大、車流量多等客觀因素，造成了該區域秩序比較亂、交通比較堵、人員流動比較無序的情況。整治的核心難度在於人員既需要嚴格執法，又不能越權解決。

　　怎樣既做好疫情防控，又保障物流中心高效運作，這是一個複雜的課題。余杭區綜合行政執法局迎難而上，攻堅克難，通過整合創新的手段，積極探索大型物流園區“大綜合一體化”行政執法模式，啃下了這塊“硬骨頭”。

　　該局借助“大綜合一體化”行政執法改革的理念模式，在物流園區建立一支集結市場監管、綜合執法、交警等10個執法部門的綜合行政執法隊，通過一體運作的指揮體系、統一的勤務統籌、網格化聯合巡檢執法等手段，實現了物流園區環境秩序的根本性扭轉，推動功能區綜合執法模式在物流園區的率先破題。他們在現場安排全局執法骨幹分赴物流園區綜合執法、開展集中整治行動。同時，由局機關法規科安排專人24小時全時予以法制支撐，確保程式規範合法。

　　體制機制在變，但法治理念不變。作為執法人員，法制思維是底線。在物流園區全天候、不間斷的綜合執法活動90余天以後，杭州農副産品物流中心區域主要道路交通秩序明顯好轉，違停及場外交易現象也大幅減少，違法行為發生率下降超50%，累計查處場外交易、佔道接駁等各類執法案件1600多件，未收到一起相關行政復議答覆、行政訴訟答辯申請。

　　今後，余杭更要堅持實用實效導向，樹立示範領航意識，立足物流園區綜合執法整治的成功經驗，著力圍繞執法隊伍整合、管理體制重塑、執法事項梳理、數字應用建設等內容，進一步優化完善“環農副産品物流中心帶”綜合執法體系，提升治理成效、固化綜合執法物流樣板。同時，充分提煉此項經驗，結合西站樞紐投入運作實際，加快推進西站綜合行政執法模式打造。

　　高效智慧 利民為本

　　執法模式在變 效能導向不變

　　數字變革的目的是為了效率變革，所有技術的迭代升級都是為了執法效能的提升。余杭區作為浙江數字經濟發展先行區、全球數字經濟創新高地，在數字化手段運用上有著得天獨厚的優勢。

　　該區通過數字化改革，以“三級一體貫通”執法監管數字應用省級試點為契機，做到服務監管執法一體化、各部門各層級監管執法一體化、監管執法與基層治理平臺一體化，賦能新型治理形態和治理模式。

　　一項項領先示範的數字化應用，見證著余杭在數字賦能方面的探索與創新：2020年6月，余杭綜合行政執法局在全省率先實現所有簡易程式案件當場掃“二維碼”繳納罰款，在有效提升執法效率的同時，降低廉政風險；開發“AI視頻巡邏助力人行道違停十分鐘提醒”項目，構建“發現-提醒-處罰-復查”的全流程、自動化閉環，該場景今年3月獲第六屆全國“法治政府獎提名獎”；今年6月，在全國率先上線簡易處罰程式電子簽章系統，實現簡易程式處罰決定書全程電子化、無紙化；推進在工程渣土、人行道違停等重點領域的非現場執法場景建設，實現執法監督從“人工排查”向“智慧定位”轉變；易腐垃圾稱重系統、執法巡檢系統、工程渣土運輸車輛線上監管系統……數字化具體應用層出不窮、迭代升級。

　　如何以數字賦能高效創新？余杭區努力構建“大綜合一體化”行政執法體系，其“大巡查”“大指揮”“大執法”“大誠信”四大模組，在原有各部門系統上再造和重塑，通過聯動協同，形成高效智慧的指揮體系。

　　在“大巡查”模組中，系統梳理出高頻檢查事項134項，打造了餐飲店、物業小區、建築工地、農貿市場等10個場景，形成電子化事項清單432項。網格員、人大代表、社區志願者等可以通過手機“浙政釘”上的入口對各個場景進行管理與監督。

　　收到“大巡查”發來的問題後，系統中設置了區級、鎮街和村社三級指揮體系，許可權分工明確。當下級指揮系統遇到無法處理的問題，可以請求上一級支援，最終由區級指揮中心進行分析研判。同時，區級平臺也可以向鎮街、村社下發“綜合查一次”的檢查任務。

　　待“大指揮”進行了任務交辦，就是“大執法”的出動時間。在這個環節，執法隊員在發現、處置違法行為的同時可以實現“案由確認—文書列印—證據上傳”的現場執法閉環。目前，該系統已整合了余杭全區檔案、發改、教育等11個部門14個領域的綜合執法事項。

　　通過上述環節，系統已經基本形成了執法閉環，那麼“大誠信”模組的作用體現在何處？余杭區綜合行政執法局相關負責人介紹，這個模組可以理解為“錯題本”。依託“信用+”社會應用模組，將管理、執法、事件交辦過程中産生的資訊，納入社會管理“大誠信”數據庫。這些數據可以作為社會信用的參考，為“信用余杭”提供數據支撐。

　　到今年底，余杭綜合執法事項將拓展到60%以上的執法領域，執法監管場景應用拓展到60件以上，不斷提升群眾改革獲得感和滿意度。

　　堅持系統觀念、問題導向、效果導向，“大綜合一體化”行政執法改革任重而道遠。下階段，余杭區將堅持高點推進、重點突破、試點先行，切實構建權責統一、權威高效“大綜合一體化”行政執法格局，為全市乃至全省行政執法改革提供余杭方案、貢獻余杭智慧。

　　余杭區“大綜合一體化”行政執法改革初顯成效

　　兩個方面的“結合”值得借鑒

　　一是把綜合性的改革與具體的治理場景有機結合。每個地方由於自身經濟社會發展的特殊性不一樣，在綜合行政執法中面臨的具體“治理場景”也不一樣，各地應該對本地行政執法的具體場景進行更加深入地分析，抓準堵點、痛點，以此為切入口，深化各項綜合性的改革。余杭區基於燃氣安全監管和農副産品物流監管等具體場景，直面看得見的堵點、痛點，通過以點帶面的方式深化各項改革，這種改革路徑為其他單位提供了有價值的啟示。

　　二是把數字化平臺建設與體制機制建設有機結合。數字化平臺為解決基層行政執法中的多頭化、分割化和離散化等問題創造了良好的條件，但是，這必須建立在對現有體制機制全面深化改革的基礎上，尤其是涉及到“條條”“條塊”之間長期以來的權責、資源、考核激勵等複雜的問題。只有下大力氣理順這些體制機制問題，才能為各種智慧平臺創造良好的制度環境，從而真正實現數字技術對基層綜合行政執法的賦能效應。余杭區在這方面的做法同樣值得肯定和借鑒。

　　浙江財經大學公共管理學院教授 鐘偉軍

　　杭州農副物流中心

　　推進功能區改革 切實保供穩民生

　　今年7月1日，杭州農副物流中心綜合行政執法隊正式成立，這也是全省首支專業功能區綜合行政執法隊。而事實上，早在成立前他們已經試運作了近100多天。

　　今年4月，余杭區良渚街道發生疫情。抗疫保供，刻不容緩，為保障市場平穩有序運營，也為了守護來之不易的防疫成果，余杭區決定在杭州農副産品物流中心（簡稱物流中心）區域周邊，開展專項整治行動。整治初期，為確保聯合執法高效協同，余杭區結合“大綜合一體化”行政執法改革，將多部門執法人員整合至一支隊伍，在物流園區及周邊環境進行24小時集中整治，對場外交易（駁貨）違法行為負有連帶責任的市場商戶，予以抄告約談。

　　“預警資訊來了，有場外交易臨時聚集！”在接到系統提示，並確認監控以後，指揮中心一聲令下，聯合執法隊隨即來到物流中心現場，對聚集行為進行精準攔截，隨後又通過聯動溯源，第一時間將處罰資訊抄送良渚街道和區市場監管局。

　　據統計，這支隊伍已連續開展150多天全天候、不間斷聯合整治行動，日均出動執法整治力量400人以上，累計教育勸導各類違法、違規經營行為4萬餘次，執法查處各類相關違法案件3200多件，初步形成“一支隊伍、一張網”的治理新格局，物流中心經營秩序明顯好轉。

　　整合相關部分力量，探索“一支隊伍管執法”是余杭區“大綜合一體化”行政執法改革在杭州農副物流中心的有益嘗試。通過推動執法職責和力量下沉，打造跨領域跨部門的“大綜合一體化”執法體系，解決了以往職責交叉、邊界不清而力不從心或者互相“踢皮球”現象。

　　專業功能區作為産業聚集和人流物流集散中心，是縱深推進綜合行政執法、提升省域治理現代化水準的重點攻堅地帶。余杭區以“環農副産品物流中心”功能區為切入點精準發力，探索物流中心“大綜合一體化”行政執法改革迭代升級，取得了顯著成效，創造了我省綜合行政執法改革的升級版本和典型經驗。

　　為有效解決人員重組難題，余杭區採取了執法隊伍“跨部門統合”與“建制化下沉”。為有效解決事權重整難題，余杭區對執法事項進行“全鏈式整合”與“動態化賦權”。為有效解決機制重塑難題，余杭區對執法流程進行“規範化再造”與“數智化賦能”。此外，還採取縣鄉兩級“整體性協同”與“合力型聯動”，有效解決體制重構難題；功能區“閉環式管理”與“矩陣式匹配”，有效解決模式重造難題。

　　經過近半年的實戰運作，如今物流中心市場環境和交易秩序得到根本性改善，為城市保供提供了堅實保障。

　　倉前街道

　　數字賦能 深化智慧化治理

　　倉前街道歷史悠久、風景優美。今年，倉前努力推進“産業數字化”和“數字産業化”融合發展，成為余杭開闢數智發展新路徑的先鋒。

　　在余杭區“大綜合一體化”改革中，倉前街道發揮數字高地的優勢，以數字化改革為牽引，通過強化創新，全面運作執法監管數字應用，努力提升“智慧化”行政執法治理能級。其數字平臺“一網打通”——融合“141”基層治理體系，實現街道網事警情、主任熱線、黨員四聯等系統平臺與綜合執法體系的機制聯通、數據貫通，交警、數字城管全面入駐街道綜合行政執法統一指揮協調中心（數智治理中心），落實智慧監控、非現場執法聯動處置，開展無人機“雲上執法”，提升工作效率。

　　今年6月上旬的一天，倉前街道數智治理中心的值班員接到一條數字城管採集員上報的噪音預警線索。收到資訊後，倉前綜合行政執法隊執法隊員立即出動前往現場，並通過專業儀器對噪音進行檢測。

　　經檢測，現場噪音未超過相關標準，針對預警線索，執法隊員向工地負責人發放宣傳單，並進行提醒宣講。隨後，執法隊員通過無人機對周邊工地進行巡查，並逐一走訪，告知各項目負責人關於中高考期間噪音管理規定，要求其共同參與禁噪降噪、護航中高考工作。

　　與此呼應的是，倉前街道線上指揮也實現了“一鍵調度”。按照可視化、數字化要求，街道建立4G雲蹤調度平臺系統，覆蓋執法、監管、村社和社會“手腳”力量375個，實現線上可視化綜合應急指揮調度。

　　通過數字賦能，倉前街道實現日常執法監管統一指揮、資訊共用、集中研判、快速交辦、及時反饋，一個任務快速交辦的閉環也由此形成。到今年上半年，倉前綜合執法隊已累計開展“綜合查一次”180余次，檢查對象覆蓋率提升了65%、檢查頻次縮減了30%，實現60%以上行政執法量由綜合行政執法隊承擔、執法效率提升70%，有效破解了多頭、多層執法向統一、高效轉變，跑出了基層治理“加速度”。

　　倉前街道致力於強化統領，搭建“一體化”行政執法指揮體系；強化管理，打造“網格化”行政執法監管模式。街道全面整合、整體推進綜合治理隊伍建設。在4個執法中隊的基礎上，明確下沉15支村社（經濟體）隊伍，按照“雙重管理、屬地為主、片網聯動、三級九檔”要求，強化與村社區聯動治理，形成“隱患聯排、問題聯治、服務聯辦”，社區網格化執法監管能力大幅提升。

　　瓶窯鎮

　　打造特色場景 提升執法效率

　　去年8月，瓶窯鎮被余杭區列入基層綜合行政執法改革重點培養單位。今年6月，該鎮正式以街道名義開展行政執法。

　　瓶窯鎮域內有良渚古城遺址，綜合行政執法隊承擔著保護文化遺址的重任；東苕溪穿境而過，保護漁業資源和水域生態的責任在肩；其城鄉接合部的人員流動性大、人員法律法規意識相對較薄弱，對執法提出了更高的要求。瓶窯鎮因地制宜打造特色執法場景，積極推進“一支隊伍管執法”，打造別具特色的基層治理新格局。

　　近日，瓶窯鎮綜合行政執法隊開展沿街店舖“綜合查一次”行動，負責東興路、新窯路、鳳溪路3條街100多家店舖巡查任務的兩名隊員通過執法通清單就完成了涉及綜合執法、市場監督、生態環境、應急管理等9個部門檢查事項。

　　據介紹，瓶窯鎮通過融合8個專業部門打通聯合執法堵點，綜合行政執法隊的隊員對企業的生産工藝、設備設施、作業環境、人員行為和管理體系等方面進行了全方位檢查，併為企業提供一體化“體檢”清單。不同於聯合執法，沒有“一窩蜂”涌入，通過清單式執法，“一支隊伍管執法”不僅精簡了人員、提升了執法效率，也減少了對群眾的影響。

　　今年3月份，苕溪及京杭大運河干流余杭段實施禁漁期管理。對此，瓶窯鎮綜合行政執法隊結合鎮街實際情況，將禁漁工作與“五水共治”相結合，在涉漁違法行為多發點位加裝監控設施，配置衝鋒舟、水上巡邏執法艇，打通漁業數字化監管平臺，打造苕溪水域“全季禁漁”執法特色場景，推進源頭可溯、過程可查、結果可控的苕溪流域“全季禁漁”執法新格局。

　　瓶窯鎮綜合行政執法隊近日在東苕溪禁漁區開展的非法捕撈專項整治行動中，共出動執法隊員15名，暫扣“三無”船隻3艘、蝦籠70條、電瓶1隻。此次專項行動不僅有效落實了余杭區禁漁工作，更是展現了“大綜合一體化”的執法效率。

　　據介紹，改革前6名執法隊員需要承擔瓶窯、黃湖、鸕鳥和百丈等4個鄉鎮296.7平方千米區域的農村農業執法工作，執法力量嚴重不足極大制約了執法力度和辦案效率。而現在，通過賦權，目前瓶窯鎮具備執法資格人員103人（“1+8”部門下沉執法人員51人，瓶窯鎮原持執法證人員52人），這些人都可以對432件事項進行執法，也包含農村農業方面的159項。

　　余杭區通過“大綜合一體化”改革，將高頻簡易執法事項賦權鎮街，實現執法力量資源整合，優勢互補，不僅增加充實了鎮街基層執法力量，而且可以有效彌補部分專業執法隊伍力量不足等情況，提升執法辦案效率。

　　仁和街道

　　建立教培體系 嚴格隊伍管理

　　近日，余杭區仁和街道綜合行政執法隊管理大隊舉行了中層競崗大會演講。這次競爭上崗，與過去有點不一樣，它打破了過去不同部門限制，不管原來是綜治巡防、序化管理、防違控違，還是交通維護、消防安全、專職網格、辦公輔助等編外人員均可報名參加，所有協輔人員統一考核、公平競崗。實行競爭上崗，進一步加強了編外用工隊伍建設，提高了編外用工隊伍素質，也調動了他們的工作積極性、主動性和創造性。

　　仁和街道相關負責人介紹：“大綜合一體化”行政執法改革方案實施之後，他們完成了從原先分散辦公到集中辦公的轉變，執法隊員和協輔力量的勤務安排、考核獎懲等也都有了統一管理，街道對下沉（派駐）人員和輔助人員的管理制度更加健全，指揮體系更加完善。推行“大綜合一體化”改革後，鎮街綜合行政執法隊隊員將肩負更多責任，更需要增強動力、厚植能力、永葆定力。

　　怎樣以更大力度精簡執法隊伍，推動工作重心下移、力量下沉、資源下傾，形成“金字塔型”行政執法結構？打造一支“紀律嚴明、行為規範、作風優良”的基層綜合執法隊伍是重中之重。

　　為了立足治隊全面從嚴，實現執法公信力的全面提升，仁和街道綜合行政執法隊嚴格隊伍管理，注重人才培養，建立了綜合管理隊伍培訓教育體系。街道定期評選隊伍之星,增強管理人員獲得感和榮譽感。建立健全人員職務職級晉陞制度，發掘隊員特長優勢，建立後備人才庫，因才適用人盡其才，營造比學趕超的良好氛圍。

　　根據余杭區“大綜合一體化”實施推進方案，部門行政執法人員下沉（派駐）街道，實行派出部門和屬地鎮街“雙重管理”體制，而與之相適應的原來各條線的協輔人員也將落實統一管理、統一勤務、統一考核,由各街道綜合行政執法隊分別制定管理措施和考核辦法，使“執法人員和輔助力量誰來管、怎麼管”的問題迎刃而解。

　　下一步，余杭區將不斷深化“大綜合一體化”改革，強化部門與街道聯動，推動隊伍管理統一集中辦公、統一制服標識、統一勤務安排、統一指揮調度、統一考核獎懲，打造“一支隊伍管執法”余杭樣板。

來源： 中國網    | 撰稿：辛文    | 責編：張逸彬    審核：張淵

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