獎勵誠信懲戒失信（堅持和完善人民代表大會制度·地方立法新實踐⑤）

“贊成53票，反對0票，棄權0票！”2020年1月9日，《南京市社會信用條例》（以下簡稱《條例》）獲得江蘇省十三屆人大常委會第十三次會議審查批准，將於7月1日正式施行。

根據《條例》，酒駕醉駕、醫鬧傷醫、逃票霸座、騙取社保、學術不端、考試作弊、詆毀英烈等20種嚴重失信敗德行為將納入失信目錄清單，並依法受到懲戒。

“該條例是南京市人大常委會繼《南京市國家公祭保障條例》之後，將社會主義核心價值觀融入法治建設的又一生動實踐。”南京市人大常委會主任龍翔説，該條例的出臺意味著南京“獎勵誠信、懲戒失信”有了地方性法規依據，將進一步推動南京引領誠信風尚，創新社會治理，優化營商環境，保障經濟高品質發展。

失信事件頻發，急需信用立法

誠實守信是中華民族的傳統美德。然而，近年來，高鐵“霸座”、“老賴”欠債不還、剽竊論文等失信問題不時出現。

“經濟社會交往常常在陌生人之間進行，離開誠信，人們將無法交往，市場難以交易。”南京市社科院經濟發展研究所所長黃南説。

“人無信不立、國無信則衰。失信已經不是個人道德問題，而是經濟活動中增加交易成本、産生交易糾紛、制約市場活力的社會問題。”南京市人大常委會預算工委主任馬巧生説。

值得注意的是，我國在社會信用的地方立法方面進展還不夠快。“一個重要原因就是目前國家層面尚未出臺社會信用方面的法律，地方立法缺乏上位法依據。”中央黨校政法部民商經濟法室主任王偉説。

是大膽試水、啟動信用立法，還是穩妥起見、靜等上位法出臺？2018年3月，南京決定啟動信用立法，由市人大法制委、財經委與常委會法工委、預算工委聯合展開前期調研摸底。

在調研摸底中，各方對立法加大失信懲戒抱有很高期待。“如果嚴重失信主體是公司企業等法人的，建議通過立法，將嚴重失信資訊記入法定代表人、實際控制人的信用檔案，將原本難以追責到位的組織失信落實為個人擔責。”黃南説。

“政府部門也要講信用。比如，政務誠信建設方面，在政府採購、資本合作、招標投標、招商引資、政府統計等方面，應該建立健全責任追究機制，提高行政誠信水準。在公務員信用管理中，各級政府部門應當建立機關工作人員信用檔案制度，將違法違規、失信違約被司法判決、行政處罰、紀律處分、問責處理等資訊納入政務失信記錄。”馬巧生説。

經過將近一年的準備，在2019年1月中旬召開的南京市十六屆人大二次會議上，市人大常委會工作報告正式提出“制定社會信用條例”，這就標誌著南京信用立法正式進入“施工階段”。

匯聚各方智慧，制定信用法規

“如果市民闖紅燈已經受到交通法規的處罰，再列入失信行為進行懲戒，是否違反‘一事不二罰’的法治原則？”“歸集、採集、使用、傳播社會信用資訊，會不會侵犯公民隱私權？”“限制失信人乘坐高鐵、飛機，是不是損害了當事人的基本交通權利？”……

“當信用立法進入實質性操作階段後，我們發現這樣的熱點問題很多，稍有不慎就會引起公眾的質疑。”南京市人大法制委主任委員姚正陸説。

為了解決這些立法上的問題，在《條例》起草前，立法工作機構向社會公開招標，吸引全國智庫參與立法。華東政法大學、南京大學、南京理工大學等3所高校、39名專家教授領銜，對《〈南京市社會信用條例〉立法研究》《南京市社會信用體系建設工作社會反響與需求調查研究》《南京市社會信用體系建設工作藍皮書》等3項課題展開攻關，厘清信用立法的法理基礎、社會需求等關鍵問題。

歷經近5個月的研究與打磨，2019年8月下旬，《條例》（草案）首次提請南京市十六屆人大常委會第十七次會議進行審議。此後，南京市人大常委會主要領導帶著審議意見，分赴北京、上海、重慶，組織了3場專家論證會。來自中國人民大學、復旦大學、西南政法大學等高校和相關立法實務部門的34名專家，對條例文本展開深入論證。10月下旬，《條例》（草案）提請南京市人大常委會進行二次審議後，立法工作機構又請全國人大、國家發改委相關專家對條例中的“突破性條款”逐條把關。

匯聚各方智慧，《條例》從價值導向上，全面融入社會主義核心價值觀，在總則中將“契約精神”和“誠信文化”這兩項社會信用體系建設的核心要素分別作了專條表述。《條例》集中規範政務誠信、司法公信、商務誠信、社會誠信四大領域。

“根據各方意見，《條例》著力回應社會關切，注重平衡好公權和私利、監管效率和資訊安全、社會公益和個體權益保護等方面關係。明確不得以低信用分為由限制自然人享有基本公共服務和法律規定的權利，避免信用管理泛道德化或者人格分等問題，防止信用檔案變成公民道德檔案。”姚正陸説。

嚴懲失信敗德，優化營商環境

《南京市社會信用條例》共有8章76條，分別為總則、社會信用體系建設、社會信用資訊管理、社會信用資訊應用、社會信用主體權益保障、社會信用行業發展、法律責任與附則。

“立法機關理應站穩人民立場，嚴懲群眾痛恨的失信行為。同時，又必須秉持法治精神，站穩法律立場，不能被過激情緒帶偏。”姚正陸説。

姚正陸舉例説，有錢不還的“老賴”，大家都非常痛恨。群眾從簡單樸素情感出發，認為“嚴懲‘老賴’，可以禁止其子女考錄公務員”。但是，這樣懲戒是否有“父母犯錯、子女受罰”的“株連”嫌疑，有沒有侵犯其子女的勞動就業權？不嚴懲“老賴”，過不了群眾的“感情關”；如此嚴懲，又違背基本的法治原則。

為此，立法工作機構把81個這樣“乍一看貌似合情合理，細一想背離法治精神”的問題逐一梳理出來，組織法學專家逐一論證、反覆推演。

“一般的條例法規都是兩審通過。為了嚴把立法品質，確保充分審議，我們對《條例》實行三審通過。”南京市人大常委會新聞發言人、研究室主任王利民説。

“獎勵誠信、懲戒失信”，是信用立法最重要的內容。王利民介紹，《條例》明確，對守信主體的聯合激勵措施，包括市場主體創新創業過程中，給予經費支援、孵化培育；市場主體申請辦理證照過程中，給予告知承諾、容缺受理；市場主體運營過程中，在電力獲得、信貸供給、施工許可等環節給予流程簡化、費用減免、時間縮短等待遇，優先給予財政性資金補助、項目支援等政策扶持；日常監管中，減少檢查頻次，更多適用非現場檢查方式等。守信主體是自然人的，還可以享受個人信貸業務“綠色通道”優先審批便利，就業創業及公共服務的便利，政府公益性場館服務便利等。

對失信主體的聯合懲戒，《條例》也列出多項措施，包括列為重點監管對象，增加檢查頻次，加強現場檢查；在政府採購、政府工程招投標等活動中，給予相應限制；在表彰獎勵活動中，給予相應限制；在衛生醫療、城市交通、戶籍辦理等公共服務中，限制享受加分等服務；在申請政府補貼事項中，給予相應限制；限制出境、限制乘坐高級交通工具、限制購買不動産以及國家有關主管部門規定的高消費等。

王利民説，對輕微偶發的失信行為，《條例》特設“信用懲戒豁免”制度，不僅體現了信用立法的謙抑性原則，也是優化營商環境的標誌與體現。此外，《條例》規定了“失信主動修複權”，鼓勵失信人積極向善，引導其改過自新，“修復”其失信記錄。

■編後

誠信是社會主義核心價值觀的重要內容之一。加快信用立法，是全面推進社會信用體系建設的迫切需要。南京市人大常委會出臺《南京市社會信用條例》，探索將社會主義核心價值觀融入法治建設，既有利於創新社會治理方式，提升社會治理能力，也能夠為國家層面的立法積累經驗。“獎勵誠信、懲戒失信”，立法從正反兩方面發力，對完善社會信用管理體系具有積極作用，也有助於讓誠實守信的正氣得到弘揚和彰顯。（記者  徐雋）

《 人民日報 》（ 2020年06月18日 18 版）