2001年底,我國加入了世界貿易組織,各級政府部門展開了新一輪大規模的政策清理修訂,各種審批性規定自然首當其衝。在修訂新的《外商投資産業指導目錄》的時候,發生了一個小小的插曲,涉及的是一個不起 眼的産品——碳酸飲料,過程和結果卻頗為耐人尋味。
起初,碳酸飲料並沒有列入限制外商投資行業名單,理由幾乎都不用解釋:在金融、電信等等國民經濟命脈行業都已經允許外商投資的情況下,實在沒有必要去限制外商投資這樣的一個普通消費品生産。即使不是在國內市場進一步擴大開放的形勢下,單從政府職能轉變的角度來説,限制外商投資碳酸飲料生産的規定也早該取消了。事實上,主管部門的官員也信誓旦旦地表示“碳酸飲料生産不在新目錄的限制類名單中”。可最後公佈出來的指導目錄卻讓人詫異:限制類外商投資産業中,“外商投資碳酸飲料生産”赫然在列。其中的蹊蹺是如何發生的外人不得而知,但後果卻是很明確的:在下次目錄修訂把碳酸飲料從“限制類”中取消之前(根據以往的經驗,應是3年以後的事情了),有關部門和官員將繼續掌握著這個産品投資審批的生殺大權。於是乎,想投資碳酸飲料生産的外商就得繼續為項目審批掙扎著,地方政府以及欲與外商合資的中方企業也得經常跑北京,隨時向主管官員們彙報、請示工作,順便“親近親近”。
作為一名經濟政策研究人員,筆者這些年也參與或者旁觀了不少政策制定事宜,深為上述現象所困惑。在目前的經濟管理體制中,對於政策制定最有發言權的,恰是該政策的執行部門(官員),並且很多時候,一個主管處長、科員,就可以決定有關政策——實際上,即自己給自己授權,在政策設計中埋下“尋租點”。所以,若擴大審批權,那沒話可説,多少理由都找得出來,最常用的比如維護國家經濟安全啦、加強政府宏觀調控能力啦、防止國有資産流失啦等等,企業、專家、輿論若表示不同意見,那簡直就是居心險惡,站到國家利益的對立面去了——這種情況下,通過嚴格審批加強管理就順理成章;而若要取消審批權,問題可就大了,種種可怕的後果會被羅列出來,比如市場會亂啦、會重復建設啦、會出現不正當競爭啦等等,後怕之餘,覺得以前幸虧有了審批,今後更得保留著。最終的情況正如大家所看到的,更是企業所時時刻刻、實實在在感受著的,有形的手無遠弗屆、無微不至,各種各樣的審批居然有成千上萬種之多!並且這還是經過了多少次清理(包括入世這次)之後的數字!
或許筆者覺悟不高,看到別人慷慨陳詞時心底總免不了起疑,且這懷疑隨著那政策的執行而越來越重:就以筆者耳聞目睹及調查所見,那些所謂的加強管理嚴格審批措施,只是加強了權力,原來那些崇高目標(或者乾脆叫“藉口”吧)不但沒有實現,反而更遙遠了——君若不信,看看任何一個審批最多、管理最嚴格的行業吧,大的如金融、電信、航空、汽車、房地産,那些呆壞賬、那些高價格、那些孬服務、那些重復建設、那些爛尾樓,哪個不是審批出來的?小的如飲料、啤酒、洗滌劑、計程車,其中的競爭失序、合作反目、壟斷經營、倒賣執照,哪個背後沒有審批的根子?
腐敗的根源在於權力。當今腐敗愈演愈烈,依靠道德教化是難以遏止的,單靠黨紀國法反腐也是遠遠不夠的,還必須從源頭上著手,即削減權力、限制權力。很明顯,減少一項審批,就減少了一個腐敗源;消除了一項“尋租點”式的政策設計,就消除了可能産生的“尋租”行為。歸根到底,加快推進市場化進程,大幅度減少政府對市場經濟行為的審批,既是經濟發展的需要,也是反腐的需要。正以為如此,政策設計中的“尋租點”設計,更應該引起我們的高度重視。換句話説,對於那些“尋租點”式的政策,要儘快清理掉;實在必須保留的,也要通過嚴格的制度約束,比如透明度等,儘量減少其衍生的“尋租”行為。
(作者單位:商務部研究院)
中國經濟時報 2003-10-10