李義平:地方政府不應當成為市場主體

——對當前投資規模過大的思考

有關資料顯示,今年一季度我國經濟運作中固定資産投資增速過快,規模偏大。從增速看,在去年增長26.7%的基礎上,今年一季度又同比增長43%,增幅提高15.2個百分點。相對於43%的投資增長率,一季度消費增長只有9.2%。聯繫到以往的經濟運作,人們不難發現,我國經濟每次大起大落,都與投資規模過大有關。進而可以發現,投資規模所以過大,則在於投資主體缺少相應的産權約束。擴張者只會從擴張中獲益,不能、也沒有資格負起由此引起的負面效應的責任。對於擴張者而言,這是一個風險幾乎可以忽略不計,收效卻相當可觀的選擇。

一、地方政府不應當成為市場主體

我們的一個總的判斷是,地方政府不適當地扮演了市場主體的角色,是此次擴張的重要成因。

地方政府所以能夠不適當地成為市場主體,由於我國歷史上不是市場經濟,由計劃經濟體制向市場經濟體制的過渡,最初是由政府、包括地方政府推動的,是經濟學上所講的強制性制度變革。這種政府推動市場化進程的行為,在很多場合又是以政府直接參與市場活動的方式進行的。例如,地方政府直接招商引資,直接參與商務談判,審批土地,甚至直接上項目。特別是有了“財政分灶吃飯”的制度安排和以GDP作為考察地方政府主要領導的政績的主要指標,地方政府就不得不直接上陣拼經濟,鋪攤子、上項目,不惜以違規和鉅額債務,通過過度投資拉動GDP,不適當地扮演了市場主體地角色。

然而,從基本的經濟學理論和已有的市場經濟的實踐以及經濟健康平穩發展地角度審視,我們有一千個理由得出地方政府不可能成為市場主體地結論,而沒有一個理由可以認為地方政府能夠成為市場主體。

首先,地方政府不能掌握與市場經濟的運作相關的知識和資訊。諾貝爾經濟學獎獲得者哈耶克所以給予市場經濟以充分的肯定,就是因為市場經濟能夠調動和利用與經濟活動相關的知識,即制度可以彌補資訊方面的不足。他強調,專家和組織所掌握的是相對集中的知識,直接從事經濟活動的人們掌握的卻是分散的反映了瞬息萬變的市場需求的資訊和知識,而這也正是直接從事經濟活動的人們的優勢所在。按照這樣的分析,地方政府所擁有的與市場活動相關的資訊和知識是十分有限的。計劃經濟的失敗就在於政府承擔了與其所用有的資訊極不對稱的職能和責任。對此,亞當.斯密也曾深刻地指出,“關於可以把資本用在什麼種類地國內生産上,其生産能力有著最大價值地這一問題,每一個人處在他當時的地位,顯然能判斷得比政治家或立法家好得多”。他強調,把投資的權利“交給一個大言不慚地,荒唐地自認為有資格的人,是再危險不過了”。理論的邏輯如此,實踐的邏輯也是如此。在真正成熟的市場經濟國家,政府(包括地方政府)都不是市場主體和投資主體。

其次,地方政府和真正的市場主體追求的目標不同。即使使用了同樣的資源,對於社會的經濟效果卻大相徑庭。真正的市場主體追求的是盈利。在盈利目標的驅使下,他們必須使自己的産品和勞務符合社會的需要,因為使用價值是價值、同時也是利潤的物質承擔者。基於盈利的目標,他們還必須進行投入和産出的比較,當勞動力便宜的時候就使用勞動力,當機器便宜的時候就使用機器,力求以最小的消耗獲取最大的盈利。

在給定的條件下選擇最有利於自己的方案的假設同樣適合於地方政府的主要負責人。地方政府一旦扮演了市場主體的角色,對社會經濟利益的追求,在一定的程度上就只有工具層次的意義,對政治利益的追求,即職位的升遷不能不説是其目的所在。於是,不惜成本的追求輝煌,盲目地低水準地重復建設,幾乎成了一種普遍的行為特徵。劉易斯在其題為《發展中國家的失業》的論文中,在談到發展中國家的資本浪費時寫到,“浪費的現象在大量已成現實的事物中昭然若揭,它導致了資本利用率的不足——如按照對需求的期望值建設的工廠,每小時僅有幾輛車行駛的高速公路,大型機場和航空集散地的低效利用。這都是浪費的現象。浪費的第三個方面是使一切建築都變得富麗堂皇”。劉易斯所描述的不正是我們當前屢見不鮮的現象嗎!大量的“亮點”工程、超寬的馬路、富麗堂皇的廣場、星羅棋佈的開發區,甚至半截子工程,與此相伴的則是地方政府的鉅額債務。

再次,地方政府所以不能成為市場主體,在於缺少相應的、人格化的産權約束。真正的市場主體産權是人格化的,他們必須如履薄冰地經營自己的企業,商品的命運、企業的命運就是商品生産者、企業所有者的命運。所有這些,誠如馬克思所講的,商品交換是一個驚險的跳躍,如果跳不過去,摔壞的不是商品,而是商品所有者自己。真正的市場主體不能盲目地擴張和衝動,因為由此造成的損失必須由他們自己來承擔。如果破産,破的是他們自己的産。地方政府作為市場主體由於産權約束缺失,沒有任何個人,包括主要行政領導人能夠並且願意承擔由於盲目投資,盲目擴張所造成的損失。對於地方政府官員而言,這是一個投入最小、風險最小、收益最大的選擇。此點如同計劃經濟體制下的國有企業。計劃經濟下的國有企業所以患有投資饑渴症,並由此導致了普遍的低效,就是因為他們可以從盲目的擴張中獲得好處,由於産權缺失而不可能承擔相應的責任。需要進一步指出的是,由於地方政府擁有行政權力,比傳統體制下的國有企業的擴張行為負面影響更大。

最後,地方政府所以不能成為市場主體,在於按照市場經濟的遊戲規則,政府不能既是裁判員又是運動員。政府本來是制定和執行規則的裁判員,如果還要充當運動員,肯定是憑其特殊的地位與民爭利。政府不僅不能充當運動員,作為裁判員的政府也不能違規吹“偏哨”,破壞市場經濟應有的公平競爭。曾經領導了戰後原西德經濟迅速恢復的路德維希.艾哈德,在他的《來自競爭的繁榮》中寫到:“我想在這裡用足球比賽來作比喻,我認為,既然裁判員不參與比賽,那麼國家也不必參與其事。要足球比賽比得好,大家必須遵守一定的規則。這是一個先決條件。”作為裁判員的地方政府,應當堅決地執行中央政府制定的遊戲規則,這是一個顯而易見的結論。

二、在公共服務方面發揮作用,是市場經濟下政府的比較優勢和應有定位

由於各級地方政府不適當地扮演了市場主體的角色,把主要精力用在了GDP的迅速增長上,而在本來應當充分發揮作用的公共服務上卻顯得偏弱。在抓GDP上“強”的後果是只追求GDP的增長速度,致使GDP的品質不高,造成了資源的巨大浪費。有的地方政府甚至與個別企業合謀,嚴重違反國家的相關規定。在江蘇“鐵本”案件中的相關地方政府部門的領導,就是這樣的典型。在公共服務上弱的後果是防範和監督環境污染,打擊假冒偽劣的力度不夠,客觀上縱容了對兒童危害甚重的劣質奶粉等偽劣産品的生産;維護誠信的市場競爭,創造良好的投資環境和企業生長環境,讓企業充分競爭、盡顯身手等諸多方面不盡如人意。而在必須由社會承擔,諸如預防各種突發事件,包括疾病預防等方面有時更顯得被動。而所有這一切相對“弱”的方面,恰恰是市場經濟體制下政府的職能和責任所在,是政府的比較優勢所在。

把市場經濟下政府的職能定位在公共服務上,而不是投資主體,是所有市場經濟理論和教科書的一致認同。亞當.斯密在其《國民財富的性質和原因的研究》中指出,政府的主要職能是提供公共産品。這些公共産品一是公共安全,政府首先在於保護本國社會的安全。二是法律秩序,即通過嚴正的立法和司法,保護人民不受其他人的欺辱和壓迫。三是其他的公共産品,係指對於整個社會有很大利益,但由於所得利潤不能補償其費用,因而私人不願意生産的那些公共産品。挪威的A.J.伊薩克,瑞典的C.B.漢密爾頓,冰島的T.吉爾法格在他們合著的《理解市場經濟》中,在談到市場經濟下的政府職能時,認為在相對基本的層麵包括:一確保私有制的、即我們通常所講的産權明確的各種法規的穩定;二保證有效競爭及商品和勞務的自由交換;三為破産和工業調整提供法律依據。這些都是市場經濟正常運作的必不可少的條件。在當代,政府的經濟職能中還應當有新的內容:一促進宏觀經濟穩定,包括設有通貨膨脹的充分就業;二保證公平和合理地分配收入和財富;三促進生産資源在各種用途中的有效配置。

經濟學所以對市場經濟下的政府職能作如上的規定,是因為政府在公共服務上相對於個人,相對於企業具有比較優勢,而在擔當市場主體上不具有比較優勢。制定和執行制度及規定是公共服務的重要內容。新制度經濟學將制度區分為正規制度和非正規制度。所謂非正規制度,係指由於歷史,由於經驗而形成的觀念、習慣、傳統和道德。非正規制度的執行主要靠認同,如果某人某一行為不符合共同認同的規則就會被群體所淘汰。而正規制度則是通過一定的組織形式頒布的具有強制性的規定。規則的制定和頒布者通常有強制執行規則的能力。顯然,頒布、制定和執行正規制度的只能是政府。政府在保護産權,打擊假冒偽劣,維持良好的市場秩序和社會秩序方面具有得天獨厚的優勢。政府所應承擔的這些公共服務職能,如果讓個體的人或企業去承擔,不但不具有優勢,甚至還會出現“黑社會”性質的組織。事實上,只要政府提供了上述的公共産品就提供了一個每一個個人和真正的市場主體能最大限度地挖掘自我潛力的良好環境,市場主體自然會創造出比政府直接作為市場主體更高的生産力。總之,政府與企業各自扮演各自的角色,優勢互補,我們的市場經濟才能成為既充滿秩序又井然有序的市場經濟,地方政府應當幹自己應當幹的事情。

需要強調的是,地方政府沒有必要以廣場、道路等公共産品的存在為其成為投資主體的理由。R.科斯教授在他的《社會成本問題》裏提供了一種思路,本來很多在傳統意義上由政府辦的事情,都可以通過市場的形式去解決。從社會的角度審視則成本更小,效率更高。如通常由政府興辦的賓館總是虧本,一旦由個人興辦,情況則立刻為之改觀。

三、進一步深化改革,使地方政府退出市場主體

要使我國經濟避免大起大落,健康穩健的發展,地方政府應當退出市場主體,在資源配置上不再擔當主要角色,應當向企業和市場還權。為達此目標,有必要著重以下方面的改革:

1、作為代表全國人民根本利益、著眼于全局利益的中央政府,應當按照市場經濟體制對地方政府的要求,制定出相應的新的考驗指標和考查辦法。這種考核指標和考核辦法重點在於考核地方政府執行中央有關政策法令的情況,考核其在創造經濟社會協調發展的氛圍和環境,實現“五個統籌”、實踐科學發展觀方面的作為和貢獻。

2、銀行制度應當與市場經濟相適應,應當有利於地方政府退出市場主體的地位。

銀行貸款是地方政府直接拼經濟、鋪攤子、上項目的資金的重要來源。銀行之所以願意給地方政府直接上的項目或地方政府支援的項目發放貸款,要麼是認為有地方政府作為背景的企業相對放心,要麼是迫於地方政府的壓力,繼而審查監督不力,我們從江蘇“鐵本”事件中可見銀行呆壞賬形成之一斑。而這一切的關鍵,在於銀行也是國有企業,也存在著權利和義務的不對等,存在著産權約束軟化。國有對國有,不會出政治問題。對於銀行來説,政治保險比經濟保險更重要。一旦出了問題,對相關負責人只能從行政和法律的角度進行處理。行政約束與産權約相比,産權約束更能消除機會主義禁錮。我們應當通過銀行制度的改革達到給地方政府盲目上項目釜底抽薪之效果,迫使地方政府退出市場主體的地位。

3、切實保障各種産權,加強依法行政,把地方政府的行為,限制在法制的框架之內。

賣土地是地方政府上的項目,或地方政府支援的項目的資金的另一重要來源。即所謂的一些地方政府津津樂道的用土地換資金。地方政府所以能輕而易舉地用土地換資金,是因為土地雖然是國家的,但由於多重委託代理關係,使得地方政府支配土地的空間相當大,這多少有點象國有企業中財産關係的委託代理關係。此外,農民的土地經營權,拆遷戶的私有財産權不能得到切實的保護,也使得地方政府的“亮點”工程實施的相對容易。故此,我們應當按照新近通過的憲法的基本精神,具體制定和實施保護各種産權的細則。如果真正能做到這一點,就會使地方政府的盲目投資和亮點工程變得不那麼容易,全國就不會有那麼多的浪費了巨大資源的開發區了。

4、讓廣大人民群眾在幹部選拔中有更多的發言權,進一步實行在重大問題決策上的黨內民主。

一些地方政府的政績工程,諸如開發區、大型廣場乃至一些城市用行政力量開發的新區,人民群眾一眼就看出這是勞民傷財。既然如此,又是什麼力量促使著地方行政領導一意孤行呢?我們曾經指出,在給定的條件下選擇最有利於自己的方案,幾乎是所有人的行為準則,包括地方領導。他們這樣做符合阿瑪蒂爾·森認為自由可以扼止饑荒的發生甚至可以扼止亞洲金融危機的發生。其中的機理在於自由意味著透明,意味著老百姓有更多的參與,人民群眾的意見更有分量,對於當局更有制約作用。相信我國各地的老百姓一定會對當地經濟發展狀況,對於幹部的政績有一個直接來自於前沿的客觀評價。如果當地人民群眾在幹部選拔上有更多的發言權,幹部的作風將更會務實。

除了給人民群眾在選拔幹部問題上更多的發言權,在重大問題的決策時,充分發揚黨內民主,而不是主要領導個人説了算,也是一個重要機制。

總之,當前的經濟問題十分複雜,我們需要一個能夠審時度勢,駕馭全局,正確把握經濟健康走勢的強有力的中央政府。在整個由計劃經濟向社會主義市場經濟過渡的時期,由於情況異常複雜,我們必須高度維護中央政府的權威。對於經濟運作過程中出現的問題,屬於市場的用市場的方法解決,屬於行政的用行政的方法去解決——因為市場的方法根本管不了地方政府。 (作者李義平:中國人民大學經濟學院)

《中國經濟時報》 2004年5月10日


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