我國金融體制經過十年的改革與發展，金融管制不斷放鬆，已經初步呈現分業經營、分業監管格局。貨幣政策獨立性和科學性有所加強，金融宏觀調節方式初步實現從直接調節向間接調節的轉變，對調節宏觀經濟發揮了重大作用。目前我國宏觀金融調節的問題突出表現為貨幣政策獨立性不夠，金融管制放鬆仍然沒有到位，貨幣政策傳導機制不暢。因此，未來金融宏觀調節體制改革應當著重解決這些問題。
一、貨幣政策獨立性有待進一步加強
（一）賦予中央銀行更大的獨立性和自主權
從目前中央銀行發展狀況來看，雖然１９９７年成立了中國人民銀行貨幣政策委員會，但貨幣政策獨立性仍有待提高。就我國貨幣政策決策過程而言，大到貨幣政策取向，小到利率、匯率水準以及貨幣供應量目標，並非由中央銀行獨立決定，而是受到方方面面的影響和制約，大大削弱了貨幣政策的獨立性。２００３年，中國人民銀行的貨幣政策職能和銀行監管職能分離，這為提高中央銀行貨幣政策獨立性創造了機遇。
貨幣政策的制定突出表現為靈活性。但是，由於中央銀行不能獨立決定貨幣政策取向，因此貨幣政策從謀劃到出臺往往時滯過長，容易錯過最佳時機。舉例來説，貨幣政策只是短期宏觀經濟政策，一旦將短期政策長期化，將很難保證中央銀行貨幣政策的的科學性和最優性。因此，在未來中央銀行體制改革過程中，全國人大、國務院應賦予其更大決策權，至少能夠獨立選擇和制定貨幣政策取向，決定利率、匯率水準和貨幣供給數量，並在修改人民銀行法時以法律文件形式固定下來。
從貨幣政策委員會的地位來看，目前僅僅是諮詢議事機構，權威性遠遠不夠。未來貨幣政策委員會應當提升為決策機構，並通過規範的投票表決方式進行決策。與發達國家中央銀行貨幣政策委員會相比，目前我國貨幣政策委員會組成突出表現為官員過多、學者偏少且任期過短，此外也沒有大區分行、企業界和銀行界恰如其分的代表。未來貨幣政策委員會人員組成結構應當優化，以加強其公正性、科學性。首先，貨幣政策委員會委員中應當有２－３名大區分行官員，以充分體現來自地區的貨幣政策呼聲。過去，人民銀行大區分行在貨幣政策決策過程中幾乎沒有任何發言權，很大程度上使我國大區分行體制流於形式。其次，未來貨幣政策委員會中企業界、銀行界的代表應來自全國工商聯、中國銀行業聯合會等相關行業組織，以便準確地反映有關各方的普遍呼聲。過去，貨幣政策委員會中企業界代表來自國家經貿委，它是政府機構，是企業的監管者，無法真正代表企業界對貨幣政策的需求；銀行界代表僅僅來自四大國有商業銀行，這對廣大中小金融機構是顯失公平的。再次，應當增加貨幣政策委員會學者委員人數，即從目前的１人增加為２人，同時適度延長學者委員任期，至少任期不短于官員委員。這是因為，官員的職位短期可能會發生變化，而貨幣政策的理論基礎是相對固定的。
（二）應增強中央銀行大區分行職能
我國１９９８年成立的人民銀行大區分行，在一定程度上制約了地方政府對中央銀行貨幣政策的干預，但也存在一些缺陷。一方面，人民銀行大區分行在行政級別上是正局級，但省級中心支行卻只是副局級，低於四大國有商業銀行省級分行，影響了中央銀行分支機構具體工作的開展。為便於省級中心支行工作順利開展，必須淡化直至取消國有商業銀行行政級別。而就其功能而言，省級中心支行及其以下分支機構的存在仍有必要，其工作重點應集中在聯繫對應地區的商業銀行，進行資訊收集和調查統計分析，為中央銀行總行和大區分行制定貨幣政策提供決策依據。另一方面，過去中央銀行總行放權不夠，很少賦予大區分行制定區域性貨幣政策的許可權，而大區分行在制定區域性貨幣政策時也不夠積極。因此，在未來中央銀行體制改革中，總行應當適當下放許可權，分行則應積極主動，發揮區域性金融政策中心的作用。
應當肯定，中央銀行大區分行體制的方向是正確的，它對減少地方政府對貨幣政策的干預、維護中央銀行貨幣政策獨立性具有非常重要的意義。此外，與人民銀行總行相比，大區分行掌握更多地區實際情況，有利於中央銀行因地制宜推行結構性貨幣政策。因此，大區分行體制決不應該半途而廢。
二、建立中央銀行與三大金融監管機構的協調機制
隨著中國銀行業監督管理委員會的成立，原中央銀行的貨幣政策職能與銀行監管職能分家，我國金融業分業經營、分業監管的體制逐步健全。在舊有矛盾得以解決的同時，新的矛盾又開始出現。一方面，中央銀行仍然承擔著“最後貸款人”的角色，可是，因為無法對商業銀行經營實行監管，中央銀行貨幣政策的權威性就有可能大打折扣。另一方面，雖然銀監會具有對商業銀行經營活動進行監管的職能，但是一旦金融風險釀成，即使想對金融機構進行救助，自身也愛莫能助。
為解決這一新矛盾，應當在人民銀行、銀監會、證監會和保監會之間建立穩定的資訊溝通機制和雙邊及多邊緊急磋商機制，這對順利推行貨幣政策和開展金融監管具有重要意義。為了防止人民銀行、銀監會、證監會和保監會的協調機制流於形式，應當將協調內容至少通過暫行條例的方式有效固定下來。
三、貨幣政策目標改革：從貨幣供應量走向盯住通貨膨脹
貨幣政策目標包含不同層次操作目標、仲介目標和最終目標。在我國，對貨幣政策目標的爭論主要集中在仲介目標上。我國從１９９６年開始採用貨幣供應量作為仲介目標，但那時的宏觀經濟環境和現在有很大不同。我國加入ＷＴＯ後，外資金融機構的進入和我國金融管制的放鬆促使金融創新得到迅猛發展，這將使貨幣的定義和計量變得日益困難，傳統的貨幣需求函數失效，貨幣流通速度大幅波動，難以預測，最終導致Ｍ１、Ｍ２等貨幣總量目標與經濟活動之間的穩定關係破裂，從而大大降低了貨幣供應量作為貨幣政策仲介目標的有效性。為適應金融創新和金融發展，需要調整和轉換仲介目標。
對於我國來説，雖然利率是一個較好的貨幣政策仲介目標，但由於利率市場化沒有最終實現，因此尚不具備將其作為仲介目標的條件。從國際經驗看，越來越多的國家，例如英國、瑞典、芬蘭、加拿大和澳大利亞等國，都紛紛放棄以貨幣供應量作為仲介目標，將仲介目標與最終目標合一，直接將通貨膨脹率作為其貨幣政策目標。實際上，我國若把通貨膨脹率作為貨幣政策目標，會具有很多優點，不但可以使貨幣政策的透明度以及政策制訂者的責任感加強，而且可以提高中央銀行貨幣政策的靈活性，也有利於緩解金融創新對貨幣需求與貨幣流通速度造成的不確定影響。因此，未來我國應當借鑒發達國家實施盯住通貨膨脹的成功經驗，在適當時候將貨幣政策仲介目標從貨幣供應量直接調整為將通脹控制在適度區間，以增強貨幣政策目標的科學性，更好適應金融創新和金融深化的發展趨勢。
四、繼續推進利率市場化進程
經過始於１９９６年的利率市場化進程，中國人民銀行累計放開、歸併或取消本、外幣利率管理種類１１４種，利率市場化取得重大進展。但是，利率市場化進程並沒有到此結束，中央銀行目前仍然管理的本外幣利率種類有３４種。特別是存款利率，基本沒有放開。
目前，我國利率市場化的難點突出表現為中央銀行獨立性不強，沒有利率制定權和調整權；國有商業銀行和企業産權界定模糊，非市場化行為大量存在，即使利率放開，也很難按市場規律進行資金借貸。因此，應當使中央銀行真正成為市場利率的調節者，按照先外幣、後本幣，先貸款、後存款，先長期、大額，後短期、小額，先農村、後城市的利率市場化總體思路，繼續擴大金融機構決定利率的自主權，這是金融體制改革的一項重要任務。同時，應當加快理順國有銀行、國有企業的産權關係，努力完善公司治理結構，為利率市場化創造必要條件。
五、積極推動人民幣匯率制度的改革
利率市場化的實現一方面使資金的配置更趨合理，另一方面，它也為人民幣匯率制度改革打下重要基礎。我國匯率制度改革的根本目標在於實現人民幣完全可自由兌換，並實行完全由市場供求關係決定的浮動匯率制度，這是一項長期任務。
１９９６年，我國實現了人民幣經常項目可自由兌換。但出於審慎原則，我國資本項目下仍然沒有完全放開。加入ＷＴＯ以後，隨著進一步引入國際資本和國際競爭，中國不可能永遠實行資本管制。經驗表明，對資本自由流動的開放型經濟而言，只有實行浮動匯率，才能保證中央銀行貨幣政策的獨立性和穩定性。因此，我國實行完全由市場供求關係決定的匯率制度也是大勢所趨。
目前，我國資本賬戶開放的進程已經啟動。在國際貨幣基金組織確定的４３個資本賬戶交易項目中，我國實現可兌換的項目有８項，例如居民和非居民之間的商業信貸、非居民對內直接投資等等，佔１８６％；有較少限制的有１１項，佔２５６％；有較多限制的有１８項，佔４１９％；嚴格管制的有６項，佔１３９％。鋻於亞洲金融危機的教訓，中國開放資本項目的過程必須謹慎。成功開放資本賬戶的前提條件包括良好的宏觀經濟環境、健康的微觀經濟基礎、經常項目平衡、外匯儲備充足、匯率水準均衡、國內金融體系穩定、金融監管體系完備等。目前，我國在微觀經濟基礎、金融體系穩定和金融監管上還有很多不足。因此，我國外匯體制改革應伴隨這些矛盾的化解而逐步實現，沿著“先資本流入、後資本流出，先直接投資、後證券投資，先資本市場、後貨幣市場，先股票市場、後中長期債券市場”的次序，開放資本項目，實現人民幣的可自由兌換。
六、加強金融徵信體系建設
商業銀行是經營信用和風險的單位，但由於我國金融徵信制度體系很不發達，商業銀行對中小企業和個人的信用狀況幾乎無法了解，造成中小企業貸款難和消費信貸的高風險性，這也是貨幣政策傳導機制不暢的一個重要原因。因此，金融徵信制度的完善應是我國金融體制改革的一項重要內容。
人民銀行在金融徵信體系建設中應發揮主導作用。在完善銀行信貸登記諮詢系統的同時，必須逐步建立全國統一的企業和個人消費貸款信用等級制度。作為信用評分的依據可以包括企業所有人或消費者的收入狀況、債務餘額、財産、雇傭狀況、住宅所有權，以及以往銀行貸款行為記錄。歐美發達市場經濟國家經驗表明，建立廣泛的社會信用制度需要一個長期過程，短期之內銀行貸款風險只能通過增加貸款擔保機構來緩解。考慮貸款擔保活動的高風險性，人民銀行應著重抓好國家和省級兩級再擔保機構的建設。此外，積極發展貸款保險業務也是彌補金融徵信體系缺位的重要手段。
七、成立中小企業政策性銀行，郵政儲蓄實現商業化
中小企業是世界各國經濟發展和吸納就業的中堅力量，但其先天不足卻造成不易獲得銀行貸款。因此，世界各國對於中小企業都“格外關照”，成立中小企業政策性銀行緩解其貸款難的矛盾。雖然我國政策性銀行體系已經建立，但目前國家開發銀行和中國進出口銀行的業務範圍顯然並不包括中小企業，而另一家政策性銀行－－中國農業開發銀行對中小企業也投入不多。因此，建立中小企業政策性銀行，完善我國政策性銀行體系勢在必行。同時，應當保證中小企業政策性銀行適度高效運營。通過中小企業的發展和稅收的增加，政策性銀行可能發生的少量資金損失就完全能夠得到彌補。
在補充和完善我國政策性銀行體系之外，還需要解決中國郵政儲蓄的特殊問題。目前，成立於１９８６年的中國郵政儲蓄的功能主要是吸收存款，轉存人民銀行。儘管１９９６年５月以來中央銀行８次降息，但對中國郵政儲蓄的轉存資金利率仍保持在４３４７％的標準，使其通過轉存資金獲得２個百分點以上的無風險收益。中央銀行每年為此貼補大量利息，不利於銀行間公平競爭，使郵政儲蓄喪失了生存危機感和發展緊迫感。所以，人民銀行應儘快降低郵政儲蓄轉存資金利率，直至利率降低到與中央銀行準備金利率相等。這樣，郵政儲蓄就會像普通商業銀行一樣，以利潤最大化為導向，走向市場。
八、發展中小銀行，提高銀行效率
（一）放鬆銀行準入，大力發展民營銀行
目前，我國中小企業很難從大型商業銀行獲得貸款。而中小銀行自身資金有限，很難滿足大企業的貸款需求，通常只能和中小企業打交道。所以，我國當前迫切需要發展中小銀行，為中小企業提供資金支援，並通過金融活動實現中小銀行和中小企業的共同發展。
發展中小銀行最為關鍵的一點是放鬆金融管制，廣泛建立民間金融。需要注意的是，風險和民間金融並不存在必然聯繫。往往是各級政府機構、各級國有商業銀行以及與之相關人員的干預和參與，才使民間金融逐漸喪失其本質，進而釀成金融風險。因此，無論中央銀行還是銀監會，在未來我國銀行改革中都應解放思想，放鬆對民營銀行的準入限制，鼓勵建立真正意義上的民間金融，也即群眾入股、民主管理，並且貸款行為不受政府行政活動支配。
（二）盤活農村信用合作社，為農村金融“輸血”
農村信用合作社是我國目前為農村地區提供貸款服務的主力。但是大多數農村信用社歷史包袱沉重，存在大量不良資産，嚴重影響了它們的貸款能力。更為嚴重的是，農村信用合作社金融風險日漸累積，且缺乏迅速遏制的辦法。從統計數字來看，２００１年底，信用社不良貸款５２９０億元，佔貸款總額的４４％。如果預計呆滯貸款的５０％在未來會變為呆賬貸款，那麼不良資産與累計虧損的數額大約將在４０００億元左右。為解決這一問題，中央和地方政府有必要按照一定比例出資，解決農村信用社歷史包袱。由於總體虧損數額過於龐大，中央財政無法進行一次性支付，因此，應當根據各省（區、市）具體情況，從虧損少的地區做起，逐個消化解決；理順農村信用社的産權關係，使其走上可持續發展之路。農信社的健康發展，也恰恰是緩解農村地區資金緊張的重要手段。
（三）化解國有大型商業銀行不良貸款，實現其可持續發展
雖然我國已經通過建立金融資産管理公司的方式剝離四大國有商業銀行不良資産，但是，不良資産問題並沒有根本解決。除了體制性障礙之外，國有商業銀行管理上的最大弊端在於計劃體制下形成的自上而下的垂直管理模式：組織鏈條通常包括５個層級，即總行——省（自治區）分行——二級分行——縣（市）分行——分理處、儲蓄所。隨著市場競爭的加劇，這種按照職能劃分部門、下級對上級負責的管理模式對市場信號的反應異常滯後，往往一項決策作出之後市場狀況早已發生變化。我國大型商業銀行最終的改革方向是成為上市公司，但當務之急應是以價值鏈為依託，按照客戶對象重構銀行體系，實現自身組織框架體系的扁平化，提高經營效率。
從未來長期發展方向來看，四大國有銀行上市方式應當不拘一格。由於我國四大國有商業銀行規模過於龐大，很難引進獨立的、非國有股份，無法使其治理結構得到根本改善。因此，可以選擇拆分上市的方法對國有商業銀行進行改造。拆分上市的另外一個重要作用是可以形成眾多規模較小的商業銀行，這些新形成的銀行從自身規模出發，會更多考慮為中小企業提供貸款服務。因此，選擇四大國有商業銀行中的１～２家拆分上市，將會一舉兩得。
（完善社會主義市場經濟體制研究報告之十一，國務院發展研究中心“完善社會主義市場經濟體制”課題組，課題負責人：謝伏瞻 劉世錦，本報告執筆：王召）
中國經濟時報 2003年7月28日
