１９８０年代開始的壟斷行業改革，較快地消除了這些行業的供給制約，但同時也逐漸暴露了長期存在的體制矛盾，壟斷部門的壟斷利益合法化最為突出。而當前不斷推進的壟斷性行業改革開始觸及深層次體制性矛盾，並初見成效，但問題依然突出，比如，規範的準入制度尚未形成，管制制度改革、國企改革、立法等還很滯後。今後，壟斷行業改革亟須進一步深化。
如果説以往的改革僅著眼于“發展”，解決供給瓶頸問題，那當前的改革就要著眼于解決“效率”和“發展”的雙重問題，通過引入競爭機制提高運營效率和投資效率，利用市場機制調動各類投資者的積極性，實現高效率的發展。
壟斷性行業的改革是當前的國際潮流，許多國家將其上升到提高國家總體競爭力的戰略高度，試圖通過壟斷性行業的改革，降低相關産品和服務的價格，為經濟發展提供一個低成本的平臺，進而增強國際競爭力。在此背景下，必須繼續推進和深化我國壟斷性行業的改革，不進則退，別無選擇。
壟斷性行業壟斷的形式有三類：自然壟斷、市場壟斷和行政性壟斷。本文所討論的壟斷性行業是指具有自然壟斷特性的行業，一般是帶有網路性質的行業，如電力、鐵路、民航、電信、郵政、天然氣等行業。
一、對壟斷性行業改革進展的評價
同許多發展中國家相同，我國壟斷性行業改革的初始動力來自於對資金的需求。上世紀８０年代初中期，提供重要基礎産品和服務的壟斷性行業一度成為制約我國經濟發展的瓶頸，單純依靠政府投資已無法滿足市場高速增長的需要。為了解決供給短缺和投資不足的問題，吸引社會資金、放鬆價格和進入管制就成為這一時期合乎邏輯的政策選擇。例如上世紀８０年代初期，對電信部門放鬆了價格管制，從而顯著提高了電信部門的盈利水準和投資能力；１９８５年對電力工業實行了“集資辦電”的政策，從而部分開放了發電市場；１９８７年放鬆了民航運輸市場的進入管制，允許有條件的地方成立航空公司，等等。
經過上述改革，較快地消除了這些行業的供給制約，但同時也逐漸暴露了長期存在的體制矛盾。最為突出的現象是壟斷部門的壟斷利益合法化，在保持壟斷經營格局不變的前提下放鬆價格管制的結果，只會是剝奪消費者剩餘，使得壟斷部門獲得超額的壟斷利潤。行業壟斷性越強，“高成本、高價格、低效率、低服務品質”的問題越突出。
與以往的情況相比，當前不斷推進的壟斷性行業改革開始觸及深層次體制性矛盾，新一輪改革的目標是改變計劃壟斷體制，引入適合行業特點的市場競爭體制。如果説以往的改革僅著眼于“發展”，或者説解決供給瓶頸問題，那麼當前的改革就要著眼于解決“效率”和“發展”的雙重問題，也就是説通過引入競爭機制提高運營效率和投資效率，利用市場機制調動各類投資者的積極性，實現高效率的發展。
壟斷性行業的改革取得了如下四個方面的進展：
一是在部分壟斷性行業初步實現了政企分開，行政性壟斷的問題得到一定程度的解決。“行政性壟斷”是我國有別於其他國家的突出問題，政企不分、政資不分的體制，使得壟斷利益和行政權力相結合，導致壟斷部門經營行為和政府行為的雙重扭曲，其危害程度遠甚于單純的市場壟斷。經過新一輪的改革，電信、電力、民航等部門初步實現了政企分開、政資分開，新組建的公司與相應的行業管理機構脫鉤，政府管理職能基本移交至相關的政府部門。但鐵路、郵政等部門仍延續政企不分的體制。
二是在部分壟斷性行業形成了有利於引入競爭的市場結構，其中有些行業競爭的格局已經形成。壟斷的市場結構有兩種形式：其一是獨家壟斷經營，如１９９４年之前的電信部門以及延續至今的鐵路部門等；其二是垂直一體化壟斷，即競爭性環節與自然壟斷環節均掌握在壟斷部門手中，如“廠網分開”之前的電力部門。理論上雖然在競爭性環節引入了新的經營者（不擁有電網的獨立發電企業），但垂直一體化壟斷部門可憑藉其獨佔的壟斷權力（如電網的運營調度權），維護自身在競爭性環節的利益，使競爭對手常處於非公平的地位，無法引入有效競爭。
為了打破壟斷的市場結構，主要採取了兩個方法：其一是將原有獨家壟斷的企業，採取“橫向”分拆的方式，將其重組成能夠在相同的業務領域展開相互競爭的公司，這一方法在電信部門得到應用，形成了電信行業“５＋１”的市場格局即中國電信、中國網通、中國移動、聯通、鐵通和衛星通信６家公司；其二是將垂直一體化壟斷的公司，將競爭環節和自然壟斷環節分開，在競爭環節引入競爭機制，電力行業“廠網分開，競價上網”的改革即採用此種方式。從實際效果看，電信行業分業務市場競爭的局面初步形成，儘管仍存在許多問題，但與改革前相比，價格高、服務品質低的問題得到較明顯的改善，競爭的效果已經顯現。電力行業因剛剛實行重組，還沒有真正建立起“競價上網”的制度，其效果還有待觀察。
三是在電力體制改革過程中進行了建立現代管制制度的有益嘗試和探索。組建電力監管委員會具有三方面的重要意義：其一結束了我國沒有獨立、專業化管制機構的歷史，使得改善和提高政府管制能力有了人力、組織上的保障；其二有助於建立與競爭機制的引入相適應的管制制度；其三實現了“政監分離”，使得政府的政策制定職能與管制（或稱監管）分開，在一定程度上有助於形成對管制機構的制衡和監督。
四是壟斷性行業中特大型國有企業的改革取得了一定的進展。電信、民航、電力等行業按照“政企分開，政資分開”的原則，組建了公司或企業集團；電信等行業通過上市（尤其是海外上市），推動了現代公司制度的建立，在法人治理結構、公司運作機制、內部管理制度以及透明度等方面取得了一定進展。
總體來看，我國在多個壟斷性行業幾乎同時推進的改革，汲取了國際經驗和教訓，在部分領域，改革的力度和起步時間等並不落後於主要的市場經濟國家，並取得了一定的階段性進展。“階段性”不僅體現在鐵路、郵政等壟斷性行業仍未進行體制性的改革，而且在已開始進行改革的部門，還存在許多尚待深化改革的問題，也出現了一些改革過程中暴露出的新矛盾。
二、當前存在的突出問題以及需深化改革的主要方面
儘管壟斷性行業的改革初見成效，但問題依然突出：
一是競爭機制的引入僅停留在“分拆”原壟斷企業的層面，尚未形成規範的準入制度。通過産業重組或對原壟斷企業實行“分拆”，是打破壟斷性市場結構的初始步驟，但引入競爭機制的題中應有之義不僅是“分拆”後的企業之間的競爭，更重要的是新廠商的進入和潛在競爭者的存在。只要新廠商有隨時進入的可能，在位廠商就會面臨來自其他廠商和新進入者的競爭壓力，而致力於提高效率、降低價格和改善服務。否則，改革就可能出現三個不良的結果：其一是改革可能蛻化為在原壟斷企業內部瓜分利益，甚至將“大壟斷”演變成“小壟斷”；其二是改革的結果僅僅是打破了廠商壟斷，而仍不放棄國有包辦，那麼，“改革”就演變成為“分拆”而“分拆”，“競爭”也演變成缺乏預算約束的國企之間的拼爭；其三是政府管制職能的改革也將因此而延緩。
其他國家的經驗也表明，準入制度的改革比“分拆”既有的壟斷企業更重要，因此，我國也應將改革的著眼點放在“新廠商的進入”以及建立寬鬆的準入制度上來。當前的改革存在著偏重對原壟斷企業的“分拆”，忽視“新廠商的進入”問題，從而影響競爭機制的有效性。而解決這一問題還有賴於政府職能的轉變和管制制度的改革。
二是管制制度改革滯後，政府職能亟待調整和轉變。管制制度存在的問題體現在三個方面：
其一除電力工業外絕大多數壟斷性行業並沒有獨立、專業化的管制機構，管制職能分散在政府的許多相關部門，造成管制職能過於分散，責任主體不明，管制低效。即使是新組建的電力管制機構，也存在“權責不對等”的問題，最重要的兩個經濟性管制手段——價格管制權和市場準入管制權——仍保留在經濟綜合部門，這就難以通過組建管制機構達到實行有效管制的目的。近期電信行業已暴露出的互聯互通問題，在很大程度上歸因于管制能力過低以及缺少獨立的管制機構。
其二政府管制職能並沒有隨著市場化改革而改變。政府職能“缺位”與“越位”的問題仍很嚴重，特別是“越位”問題使得企業依然被“強捆綁”，這樣就難以激發企業的活力，難以形成合格的市場主體。管制制度的改革應是壟斷性行業改革的重要組成部分，也就是説要規範政府的職能，消除政府行為的隨意性，形成“確定的政府行為，加上競爭性市場”的格局。儘管在改革的初期，市場機制尚不成熟，但管制的目標是促進市場機制的發育，而不是以管制替代市場，否則，管制就蛻變為“干預”。
其三對相關的管制機構缺乏有效的監督和制約。許多領域的管制職能沒有得到法律和政策的明確授權，管制無規可循，不能做到依法管制，依規管制；管制的人為干擾因素大，決策過程的透明度低，存在著相關部門權力膨脹和尋租的較大風險。
三是立法滯後，不能有效約束市場上各類主體的行為。許多先行改革國家的基本經驗之一是立法先行，在引入競爭機制的過程中，以法律規範和約束各類企業之間的競爭和交易關係、競爭的方式、管制機構的行為和決策過程等。當前我們在許多方面存在著法律真空，或者原有的法律、法規已不適應建立競爭性市場的要求，致使在改革的過程中出現了諸如互聯互通等新的矛盾和問題，電力行業也因缺乏“競價上網”的制度，各發電公司之間難以在短期內展開競爭。
四是國有企業改革滯後。相對於競爭性領域而言，壟斷行業中特大型國有企業的改革明顯滯後，已成為國企改革的重點和難點。問題表現在三個方面：首先，由於行業的特殊性，在壟斷行業的國有資産存在著“兩高”現象：其一行業內的國有資産佔有絕對控制地位（特別是中央國有資産）；其二這些行業國有資産在經營性國有資産總量中佔有很高的比例，電信、電力、交通（包括鐵路、民航）的國有資産佔全部經營性國有資産的比重超過了３０％。也就是説，這些行業國有包辦的局面沒有改變，在壟斷性行業是否以及如何實施國有經濟的戰略性調整一直爭論較多，即使對外資承諾逐步開放的領域迄今也未對民營資本開放。其次，在已先行改革的行業，組建了一些國有獨資公司，基本未涉及産權制度改革，這些國有獨資公司實行總經理負責制，並不設董事會，這樣難以形成規範的法人治理結構，也難以僅通過外派監事會的方式形成有效的監督和制約機制。最後，企業經營機制尚未根本轉變，有些集團公司還遺留著相當程度的行政性公司的色彩。
五是普遍服務等配套制度安排不到位。壟斷性行業提供基礎産品和服務的特點決定了相關的企業必須要提供普遍服務。在政企不分的體制下，普遍服務的支出是採取部門內部消化，有些行業的普遍服務支出較大，如根據鐵道部的統計，鐵路部門因承擔公益性運輸需內部補貼４０２億元（１９９９年）。在改革之後，繼續採取內部消化的方式帶來了兩個問題：其一是普遍服務與公司追求利潤最大化的目標相衝突，進而影響普遍服務的提供；其二是企業也會藉口提供普遍服務而掩蓋經營管理中存在的問題，從而對國有資産管理機構製造了困難。因此，設計新的普遍服務提供機制就成為一個亟待解決的問題。
三、深化壟斷性行業改革的六條建議
一是加快鐵路、郵政等部門的改革。鐵路和郵政是少數幾個仍沿用政企不分、壟斷經營的行業，近一段時間因“快遞事件”（郵政主管部門查抄了部分非郵政系統的快遞企業，並且採取一些針對非郵政系統快遞企業的管理措施，也引起了在華外資企業及其他非郵政系統快遞企業的不滿）引發的爭端已暴露了郵政部門現行體制的弊端。建議加快鐵路部門的改革，研究鐵路部門實行“網運分離”及其他改革方式的可行性，總結鐵道部組建客運公司先行試點的經驗，爭取在２００４年著手進行鐵路運輸體制的改革。加快對郵政部門實行政企分開；縮小現郵政系統的專營權；在非專營權領域開放市場，引入競爭；改革郵政行業的管制制度。
二是加強重在“新廠商進入”的改革。改變當前只重組，忽視“新廠商進入”的局面，放鬆市場準入管制，除了具有自然壟斷特性的領域（如電網、鐵路路網）保持國有控股外，其他領域應對外資和民營資本開放；建立公正、透明的準入制度，公開決策程式；在一些行業進行諸如航線資源等稀缺資源的公開招標制度，確定稀缺資源的使用時間，使在位廠商因可能失去已佔有的稀缺資源而改進服務和降低價格；凡是對外資承諾開放的領域應首先對民營資本開放。
三是加快管制制度的改革，建立符合市場化改革要求的現代管制制度。其一是按照獨立、專業化和管制職能相對集中的原則組建管制機構，建議成立“電信管制委員會”，將資訊産業部的電信管制職能和廣電總局對廣播、電視的管制職能，整合納入到新設立的“電信管制委員會”，對電信和廣播電視實行集中監管。在鐵路運輸體制的改革中，可考慮在鐵道部改組的基礎上，設立“鐵路管制委員會”，由其履行對鐵路行業的管制職能。其他行業也可參照此方式設立相應的管制機構。
其二切實轉變政府的管制職能和方式，放鬆經濟性管制，加強社會性（安全、環保、普遍服務等）管制，凡是市場機制已經發揮有效作用的領域，就應當放鬆甚至取消經濟性管制，例如對民航票價、發電上網電價的管制等；加強監管和維護競爭性領域的市場秩序，防止企業的市場權力過大以及價格共謀、欺詐等行為；在較充分資訊的基礎上加強對壟斷性環節（如電網的過網費、鐵路的路網費等）的價格管制，以及對壟斷環節公平接入的管制（如電信網的互聯互通、電網的公平接入等）；管制機構要站在維護公眾利益的立場上，切忌奉行以往的“生産者至上”的原則。
其三將分散于多個政府部門的監管職能整合歸併到新設立的管制機構，盡可能避免政府相關部門的職能交叉，賦予管制機構有效的管制工具和“權責對等”的管制職能，建議將價格管制權和市場準入管制權由經濟綜合部門調整到專業性的管制機構，如國家電力監管委員會。
其四對管制機構形成有效的監督和制約，將政策制定職能和管制職能分離，做到政監分離；管制機構的職能、管制方式、決策過程要有法律授權，做到依法管制；提高管制機構的透明度，提高公眾參與的程度，凡是直接涉及到公眾利益的重大決策，如價格管制政策的調整，都要實行規範的聽證制度。
四是儘快建立和完善相關的法律、法規。首先是儘快出臺《反壟斷法》，出臺此法律與提高一些競爭性領域的市場集中度、優化産業組織結構的目標並不矛盾，因為在競爭性領域提高生産集中度與市場壟斷是兩個截然不同的概念，只要市場是開放的，即使在國內的生産集中度較高，在經濟全球化的作用下也不能構成對國內市場的壟斷並謀取超額的壟斷利益，美國波音公司與麥道公司的合併就是很好的佐證。鋻於在壟斷性行業的改革過程存在著原行政性壟斷的體制有可能被新的市場壟斷所替代的危險，迫切需要制定和實施《反壟斷法》。其次是改變過去部門立法的做法，避免部門利益被法制化，全國人大以及政府立法部門要在立法的過程中扮演主導角色，並充分發揮專家的作用。再次是加快《電信法》的立法進程，特別是對互聯互通以及接入定價方法等問題做出詳細的法律規定；修改現行的《電力法》等相關法律，使之與改革的要求相適應，對管制、競爭模式、價格形成機制以及有些行業存在的調度指揮（如電力調度、鐵路調度等）等方面也要建立法律規範。
五是深化壟斷行業的國有企業改革。以國有資産管理體制的改革為契機，進一步理順這些特大型國有企業與政府的關係，切實作到政資分開、政企分開；推進國有經濟的戰略性調整，實行多種形式的産權制度改革，將國有獨資公司改造成股份有限公司（在自然壟斷環節保持國有控股的地位），有條件的企業要儘快整體上市，依此推動其建立規範的法人治理結構和轉換經營機制；建立黨管幹部與市場選擇相結合的企業經理人選聘、任用和考核制度。
六是建立新的普遍服務提供和補償機制。首先是制定普遍服務的認證辦法，清晰界定普遍服務的範圍、標準以及相關企業承擔普遍服務的責任和義務；其次是設立普遍服務基金，改“暗補”為“明補”，避免企業內部的交叉補貼，從相關企業營業收入中提取一定的比例作為普遍服務基金，對於面臨較強的外部替代競爭而很少有收費上調空間的行業（如鐵路部門），可考慮以政府財政或普遍服務受益者（如軍事運輸）等多種渠道建立普遍服務基金；再次是將特許權競爭機制與普遍服務的提供相結合，也就是説，取得特許經營權的企業具有法定的提供普遍服務的責任，並以要求補貼額的多少作為選擇特許經營企業的選擇標準之一。建議在電信行業進行普遍服務新機制的試點。
（完善社會主義市場經濟體制研究報告之九，國務院發展研究中心“完善社會主義市場經濟體制”課題組，課題負責人：謝伏瞻 劉世錦，本報告執筆：馮飛）
中國經濟時報 2003年7月24日
