市場經濟條件下，生産要素的可流動性以及流動強度決定資源配置的效率和效果，也決定經濟系統的活力和市場績效，這在競爭性領域表現得尤為突出。
改革開放以來，我國曾出現過三輪高增長行業交替産生的過程，而每一輪高增長行業的形成，都伴隨著要素的大量涌入和投資的快速增長，市場準入問題開始變得非常突出。短缺經濟的結束，産生了來自於市場的進入門檻，同時也出現了低效資源的退出問題。當前，要消除大量存在的市場進入壁壘和退出障礙，既涉及進入管制制度的改革、退出援助制度的建立，還涉及社會保障制度建設、國有經濟戰略性調整和國有企業改革、反壟斷等一系列內容。
一、要素流動以及市場進入和退出機制的演變特徵
市場經濟條件下，生産要素的可流動性以及流動強度決定資源配置的效率和效果，也決定經濟系統的活力和市場績效。我國改革開放以來，資源配置方式的根本變化以及與之對應的市場準入政策的調整，使要素的流動性大大提高，資源配置的效果明顯改善，這一現象在競爭性領域表現得尤為突出。
觀察改革開放以來要素流動的變化以及市場進入、退出機制的演變過程，可總結出如下特點：
１．眾多新廠商進入以及要素跨行業轉移，是高增長行業能夠快速形成的主要因素，這就意味著市場進入是否順暢決定了高增長行業的形成週期及其對經濟增長的拉動效應。
改革開放以後，我國工業化發展戰略由計劃經濟時期的“重積累、輕消費”模式轉變為“需求導向型”模式，並逐步形成了由居民消費結構升級推動高增長行業形成，高增長行業拉動經濟增長的發展機制。改革開放以來，曾出現過三輪高增長行業交替出現的過程，其一是上世紀八十年代的輕紡工業，其二是上世紀九十年代初期形成的家電産業，其三是當前正在發育、形成中的汽車、房地産和資訊産品製造等高增長産業群。在每一輪高增長行業的形成過程中，都伴隨著要素的大量涌入和投資的快速增長，市場準入的問題也最為突出。
就每一輪高增長行業的形成機制而言，有著三個共同特點：
一是新企業進入是高增長行業快速形成的主要因素，而不是源於既有企業規模的擴張；許多行業國際競爭力的提升很大程度上得益於高效新廠商對低效老廠商的替代。這兩點結論在紡織、家電和電子資訊産品製造業等市場化程度較高的行業得到驗證。
二是不同時期高增長行業的形成，均伴隨著要素在産業間的大規模轉移，從而改變了計劃經濟時期形成的産業和企業分工格局。
三是在新廠商進入和要素跨行業轉移十分活躍的情況下，著眼于新廠商進入的市場準入政策就是影響資源配置效率和市場績效的關鍵因素，同時也對需求潛力的釋放和挖掘産生重要影響。以往高增長行業的成長一般遵循如下的規律：快速增長的市場需求，刺激新廠商的進入；新廠商的進入導致供給能力的快速增加和有效競爭的形成；有效競爭的形成引發了高效企業對低效企業的替代；在替代的過程中，産業競爭力得以顯著提升；有效競爭同時促進了價格下降、品質提高和品種增加，又刺激了需求的進一步增長。産業能否進入這一良性迴圈過程，關鍵在於市場準入（尤其是著眼于新廠商進入的準入政策）是否順暢。雖然不同産業存在著技術經濟方面的差異（如資本和技術密集度等），但這些差異只能影響新廠商進入及其對老廠商替代的程度不同，並不能作為對某些産業實行行政性準入管制的依據。哪個産業行政性保護越多，其發展越慢，市場績效越差。
２．資源配置方式的改變主要得益於非國有經濟的進入和成長，源於所有制歧視的準入障礙依行業不同而存在程度差異。
回顧改革開放之初，糾正重工業比重過高的産業結構，主要是通過非國有經濟的進入而得以調整的，過去受到傳統戰略壓制的輕紡工業，在市場需求、價格彈性的強刺激下，推動了非國有經濟更多地進入到這些領域。到了１９９８年，輕工業中非國有經濟的比重達到７７．１％。在家電産業、電子資訊産業以及房地産等許多領域同樣可以觀察到非國有經濟進入和成長的現象，目前國有和國有控股企業在工業增加值中的比重為３６．１％。從中可得出的結論是，體制轉型是從非國有經濟進入開始的，儘管在此期間國有企業改革不斷深化，但真正改變資源配置方式的推動因素是非國有經濟的進入，而不是國有企業。
非國有經濟的進入和成長，産生了兩方面的溢出效應：一是促進了國有企業的深化改革；二是非國有經濟充當了突破政策制約的急先鋒。從政策層面看，非國有經濟進入的過程也是一個體制創新和政策調整的過程，還是新舊體制發生碰撞、不斷出現爭論的過程，尤其出現非國有經濟對國有經濟的部分替代之時，爭論還會涉及我國的基本經濟制度等重大理論問題，並且産業的重要性越高、國有經濟的資産存量越大，準入政策調整遇到的制度障礙越多。
３． 短缺經濟的結束，産生了來自於市場的進入門檻，同時出現了低效資源的退出問題，而退出通道不暢的矛盾變得十分突出。
短缺經濟的結束，對進入和退出機制的影響體現在三個方面：
一是産生了來自於市場的進入門檻。在短缺經濟條件下，由於供給短缺，這就難以形成來自市場的進入約束，源於市場的進入門檻較低甚至沒有，造成了許多行業出現低水準重復建設，供給與需求的均衡關係時常出現大起大落。這一現象是市場機制不成熟的表現，也是短缺經濟條件下的固有特徵。短缺經濟結束之後，在有效競爭的情況下，在位廠商的效率、市場容量、技術風險等方面，都對新進入廠商或新投資形成了一定的約束，抬高了進入的門檻，源於市場的進入約束正逐步形成。這一變化對準入政策的調整意義重大。
二是市場對産業組織結構的自調節功能逐步形成。短缺經濟結束之後，有效競爭的形成不僅在“進入”方面産生了基於市場的約束機制，而且針對在位廠商的産業組織結構調整、優化開始發揮有效作用，“優勝劣汰”的市場生存法則得以體現。此方面的效果在準入限制較少、市場化程度較高的行業（例如輕紡、家電、電子資訊等産業）較為顯著，而在準入限制較多的行業（如汽車、石油石化等），市場的自調節功能卻不如前者顯著。
三是劣勢企業的退出逐漸增多。劣勢企業能夠順暢退出是市場經濟成熟發育的標誌之一。雖然首例破産案發生在短缺經濟時期，但真正形成劣勢企業的退出機制卻是在短缺經濟結束之後，在激烈的市場競爭中，一些低效資源和劣勢企業難以繼續生存，但由於相關領域的改革相對滯後，以及一些特定産業（例如資源型産業）的退出援助制度存在缺失，退出通道明顯不暢，出現了“活不了，死不起”的企業，尤其在老工業基地這一問題更加突出。
二、當前進入壁壘和退出障礙的具體表現
１．市場進入壁壘
市場進入壁壘表現為如下四種類型：
一是行政性準入管制的進入壁壘。按照現行的投資管理體制，對投資規模超過一定限額的項目和一些實行宏觀調控的産業（如汽車産業中的整車項目，無論投資項目規模大小都在管制範圍內），建立了以投資項目審批為主要內容的準入管制制度。按照該制度，不僅一些産業的新廠商進入受到限制，即使在位廠商只要投資項目規模超過限額也必須獲得政府的審批，從而造成了較大的進入壁壘。
源於計劃經濟時期的投資管理體制，其弊端是明顯的，第一是對經濟活動構成直接干預，扭曲了正常的經濟行為；第二是保護了既有廠商的利益，阻礙了有效競爭；第三是産生了扭曲的進入激勵，一些企業以獲取稀缺政策為目的，出現了一批依靠“殼”（或準生證）資源生存的企業（在汽車産業比較突出）；第四，行政審批實際上是為企業開具了政府信用證明，少數不負責任的企業可藉此謀求投資和銀行貸款；第五，不可避免地出現權利尋租。
二是所有制歧視的進入壁壘。主要是國內民間資本受到歧視性的進入壁壘。據有關機構的調查，在廣東東莞市（這是市場經濟較發達、較開放的地區）的８０多種行業中，國有資本進入的有７２種，外資進入的有６２種，而允許國內民間資本進入的只有４１種。在準入條件上對國內民間資本存在著明顯的所有制歧視，在銀行、保險、證券、石油石化、汽車（主要是整車）等行業，民間資本一直難以進入。
有些領域雖然沒有明文規定不準民營企業投資經營，但與國有企業和外資企業相比，面臨更多的前置審批，在項目審批、土地徵用等一系列環節上，民營企業面臨的困難也要大得多，形成了對國內民間資本無形的進入壁壘。
三是地方保護的進入壁壘。當前在許多行業發生了産業的地區間轉移，一些曾集中了某類産業的傳統地區，出現了該産業明顯的衰退甚至消亡，而在另一些地區卻出現了同類産業的興起和要素集聚，而且在這些新興地區形成了建立在分工高度細化基礎上的産業集聚。例如，在紡織行業，浙江等地取代了傳統的紡織産業集中地——“上青天”（上海、青島、天津）。也就是説，在許多産業出現了新興産業集聚地對傳統地區的替代，在這一替代的過程中，進入壁壘又會以地方保護的形式錶現出來。
根據國務院發展中心發展戰略和區域經濟研究部的調查，在我國內地除西藏之外的３０個省、區、市中，每個地區都被不同的調查對象視為地方保護最嚴重的地區，對本地區以外的企業和産品實行如下形式的地方保護：禁止或限制本地銷售；需辦理不同於本地企業或産品的審批手續；額外收費或實行不同的稅費標準；實行不同的質檢、技檢標準；實行不同於本地企業的價格限制。
四是部門行政性壟斷的進入壁壘。壟斷的形式有三種：自然壟斷、市場壟斷和行政性壟斷。僅就競爭性行業而言，也存在著行政性壟斷的問題，只是不同於一些壟斷性行業（如郵政、鐵路）政企合一的表現形式，而是表現為既有企業獲得了行政性保護，並且禁止其他企業進入，在這些行業形成了以部門行政性壟斷為特徵的寡頭壟斷格局，這一現象在石油石化等行業比較突出。部門行政性壟斷對市場機制乃至産業發展所造成的傷害要甚于市場壟斷。
２．市場退出障礙
市場退出障礙體現在如下四個方面：
一是退出援助機制缺失造成的退出障礙。某些資源以實物形態進入某些行業後，就具備了資産專用性，進入的行業不同，資産專用性、沉沒成本、“存量剛性”等都有顯著不同，也決定了退出障礙的差異。一些資産專用性較強、沉沒成本較大的行業出現整體衰退，以及單一資源産業地區出現資源枯竭時，單純依靠企業進行産業轉型和退出是無法實現的，因此有些國家（如日本）建立了退出援助機制，以解決退出障礙。在我國諸如軍工行業以及一些資源産業枯竭地區，出現了行業較大範圍和地區性的退出問題，由於沒有這一制度，退出障礙十分嚴重，以至引發了社會的不安定。
二是國有企業歷史包袱沉重以及相關制度不完善造成的退出障礙。低效資源和企業的退出，無論採取哪種退出形式（例如破産、兼併、重組、拍賣等），都要涉及人的出路和資産（包括債務）的處置等問題，國有企業的包袱也主要集中在冗員、呆壞帳、企業辦社會三個方面。由於社會保障制度不健全和資本市場欠發達，難以解決好上述問題。就當前的社會保障體系而言，覆蓋面依然較窄，例如２００２年底，全國職工養老保險的參保人數還不足目標人口的半數。在此情況下，劣勢企業無法將退休職工和失業人員轉交給社會，而是寄希望於執行購並的企業予以消化和承擔。此外，資本市場、産權交易市場欠發達，也造成企業退出時産權交易和資本變現存在障礙。
三是地方政府和公司治理結構缺陷造成的退出障礙。退出不只是發生在已出現虧損的企業，要素整合、優化的過程中，會出現大量的聯合兼併，甚至發生強強企業間的重組與聯合。目前存在來自兩方面的退出障礙，第一是地方政府，企業一旦退出，地方政府的政績受到影響，也喪失了對當地企業（尤其是地方國有企業）的控制力；第二是公司治理結構，在存在內部人控制的企業中，只要企業經營能夠維持，也不會主動退出市場，因為退出意味著內部人的既得利益喪失。
四是與準入管制相關的退出障礙。準入管制越嚴格的行業，退出就越少發生。企業一旦獲得了準入資格，就是獲得了稀缺政策資源的保護，形成了一些依靠“殼”資源生存的企業。例如，在汽車産業中，１００多家整車生産企業有相當一部分産量極低，但依靠稀缺的“準生證”（生産目錄）就足以維持生存。股票市場上也有類似情況。
總之，由於存在著進入壁壘和退出障礙，市場機制因此受到扭曲，影響了資源配置效率，也制約了優勢企業的成長和劣勢企業的退出。
三、改革準入管制制度和建立退出援助制度的建議
消除進入壁壘和退出障礙既涉及進入管制制度的改革、退出援助制度的建立，還涉及社會保障制度建設、國有經濟戰略性調整和國有企業改革、反壟斷等一系列內容，在此僅對前兩個內容提出如下建議。
１．改革現行的準入管制制度，由行政性準入管制轉變為社會性管制和禁令性管制
與改革初期相比，市場機制不完善的情況已得到明顯改善，市場失靈的程度大大減少。我們認為實行準入制度改革的條件已經成熟，建議取消競爭性領域的投資項目行政審批制度，將行政性的準入管制轉變為社會性管制和禁令性管制。
所謂社會性管制是指政府從國家安全、公眾利益的角度出發，對環境保護、自然資源利用、公眾安全等方面提出強制性要求，並實行管制；所謂“禁令性”管制，是政府宣佈企業不能做什麼，對那些環境污染大、安全隱患多、危及公眾安全的項目發佈禁止令，嚴禁企業進入，餘下的全部放開，由企業自主判斷投資風險、項目收益等。
行政性準入管制制度的改革意味著管理方式的三個轉變：一是由“生産者至上原則”轉變為“公眾利益至上原則”。具體來説，行政性的準入管制，本質上是關注生産者的利益，關注其投資風險、投資收益，並借助市場準入管制維護在位廠商的利益；而社會性管制是維護公眾利益、社會利益和國家利益，而這方面是長期受到忽視的。二是準入管制由“管住企業”轉變到“管住政府，放開市場”，也就是説，嚴禁政府財政資金投入到競爭性行業的生産領域，同時嚴禁政府對市場的干預和實行地方保護，同時對政府之外的其他投資放鬆準入限制。三是由單純的“事前”管制轉變為“事前與事中”相結合的管制。行政性準入管制是將管制前移，而“事中”又存在管理缺位。由單純的“事前”管制轉變為“事前與事中”相結合的管制，意味著由社會性管制和禁令性管制進行“事前”管制，同時結合行業的特點在某些行業建立特殊的“事中”管制制度。如在汽車産業中，可建立“缺陷産品召回制度”。
改革行政性的準入管制制度，還要建立起兩個必要的制度：一是建立産業經濟資訊發佈制度，資訊不完備是造成許多投資者産生過高收益預期甚至決策失誤的重要原因，而政府在綜合分散的資訊方面具有比較優勢，提高蒐集、分析資訊能力，應是改進政府管理經濟能力的一項基礎性的、非常重要的工作。二是對行使社會性管制機構建立監督和制約機制。首先是管制標準的公開；其次是決策過程的透明，以減少決策的隨意性；再次是管制效率的約束，例如可限定有關機構的決策時間，超出規定的時間可視做政府許可；最後是並建立申訴和行政復議制度。
在準入管制制度按上述方式改革後，在準入環節上存在的所有制歧視問題也就迎刃而解。
２．建立退出援助制度
退出援助政策主要是針對一些因結構調整陷入特別困境的行業和地區進行援助。一般而言，在這些行業和地區單純依靠社會保障體系等一般性政策難以解決問題。
根據國際經驗，退出援助政策包括如下幾類形式：
一是設立産業調整援助基金，援助企業的退出和産業轉型
政府可設立特定産業的調整援助基金，利用該基金對該産業中的退出企業予以援助，具體方式為：企業如果封存和淘汰設備，並進行新投資時，採取特別折舊率；可給予優先或優惠貸款甚至貸款貼息，也還可給予一定的資金補償；還可採取政府向企業“購買”舊設備然後將其廢棄，即所謂的“收購報廢”方式。這些方法比較適合整體受到衝擊、要退出的企業數目眾多的行業。産業調整援助基金還可以用做職工再就業培訓費用和待業救濟金等。
二是對企業員工失業和再就業制訂特別政策
對於一些較為集中存在失業問題的行業和地區，政府需要制定一些特別的處置措施。具體的措施有：由政府設立或資助職業介紹機構和職業培訓機構；錄用調整行業失業職工的企業，可以享受政府補貼，補貼的方式是針對再就業職工而不是企業，也就是按照再就業職工工資的某一比例在一定時期內予以補貼；雇傭特定行業失業職工達到一定比例的企業，還可享受貸款、稅收方面的優惠；延長失業保險和增加失業補助金額等。
建議參照上述方式，對企業員工失業和再就業制訂特別政策。主要應用在失業情況比較集中、需退出的企業數目較多的地區，在東北等老工業基地調整與改造的過程中，可實行此政策，作為系統措施的組成部分。
三是單一産業地區的成套援助措施
這一政策主要是針對單一産業城市或地區的，單一産業的類型有些是資源型産業（如煤炭、石油、有色金屬等），有些是傳統産業（如冶金工業等）。特別是資源型産業，一旦出現資源枯竭，又沒有可接續的産業，將會引發嚴重的社會問題。單一産業地區的調整，實質上是區域經濟發展問題，其複雜性和調整的難度較大。具體做法是，針對特定的地區和問題，制訂針對性較強、成套的退出援助措施。
鋻於在有些單一資源性産業地區，企業退出問題十分突出，建議設立針對資源型産業的接續産業發展基金。目前可由政府財政出資設立該基金，主要援助資源已出現枯竭或衰退、難以依靠市場發展接續産業的企業。
此外，國際上對退出援助政策也有較大爭議，尤其在日本因退出援助政策範圍較寬，而産生了明顯的副作用。在我國建立退出援助制度時，應謹慎設定退出援助的範圍和方式。在大多數情況下，産業結構的調整可以在有效的社會保障體系支援下，通過市場機制得以解決。只有當問題涉及面較廣和依靠市場機制調整困難，並可能引起較為嚴重的經濟和社會問題時，採用退出援助政策才有充足的理由。
（完善社會主義市場經濟體制研究報告之十，國務院發展研究中心“完善社會主義市場經濟體制”課題組，課題負責人：謝伏瞻 劉世錦，本報告執筆：馮飛 ）
中國經濟時報 2003年7月25日
