完善農村社會主義市場經濟體制，必須對包括農村土地制度、糧食流通體制、農村稅費體制、國家對農業和農民的支援與保護制度等在內的農村經濟體制進行全面的綜合改革。
必須對整個農村的經濟體制和農村基層政權體制進行配套改革。
必須逐步建立城鄉統一的勞動力市場，統籌城鄉義務教育和衛生事業的發展，逐步建立城鄉一體化的社會保障體系，從根本上改變長期以來形成的城鄉分割的二元結構體制。
一、明確界定農民的土地財産權利，強化國家對農民土地産權的保護
農村土地歸農民集體所有，這在有關重要法律中，都有規定，但是，在集體所有制下，“誰”真正擁有土地，實際上是不明晰的。農民集體所有實質上是一種所有權主體缺位的所有制。從法律性質看，農民土地承包權一開始就是以債權的形式出現的。土地承包權的債權屬性不利於農戶對抗鄉村集體幹部隨意調整土地、更改土地合同的侵權行為。由於農民集體土地所有權的具體歸屬不明晰，農民土地承包權的性質不夠明確，在農用土地流轉和土地徵用過程中，侵犯農民土地合法權益的現象大量存在。
進一步完善農村土地制度，關鍵是明確界定農民的土地財産權利。在土地集體所有制下，農民“人走權失”，“退出權”被剝奪。“集體産權”的這種特徵，使得集體與農民在權益關係上往往很模糊。要將土地農民集體所有明確界定為農民按份共有制。要明確界定農民土地承包權的物權性質，使農戶真正享有佔有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。要培育土地使用權市場，建立“依法、自願、有償”的土地流轉機制。現行土地徵用地制度對農民明顯不公，存在濫用土地徵用權的問題。為了切實保護農民利益，徵地補償必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。在公共利益之外的非公益性用地，不再動用國家徵地權力，而是在土地利用總體規劃和農地轉用年度計劃的控制下，改為徵購。要修改相應的法律法規，除國家非盈利性公益事業用地先徵為國有外，其他類型的土地都應允許在不改變集體土地所有權性質的前提下進行集體非農建設用地流轉。
二、按照建立公共財政體制和現代稅制的要求，逐步統一城鄉稅制，以稅惠農
目前農村稅費制度改革仍然屬於試驗性質，這項改革仍然是在舊的城鄉利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進行的。稅費改革後的農業稅是按土地的常年總産量計徵，既不是對農民從事農業的凈所得徵收所得稅，也不是按商品流轉額徵收商品稅，稅制不科學。與其他産業和社會階層承擔的稅負相比，對農民按土地常年總産量徵收８．４％的農業稅，稅率偏高。農業稅並沒有起徵點和免征額，在稅收制度上對農民明顯不公。
我國農業稅制度改革的總體思路是：按照建立公共財政體制和現代稅制的要求，逐步減少、以至完全取消專門對農民設置的稅制體系，使農民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位，逐步統一城鄉稅制。城鄉統一稅制是國際上通行的做法。考慮到現階段我國經濟發展水準和國家財政的承受能力，建立城鄉統一的稅收體系，可採取分步到位的方式。絕大部分地區已經完全具備了取消農業特産稅的條件，要及早取消農業特産稅。下一步農業稅的改革，可採取逐步降低農業稅稅率的方式，在一定期限內實現取消農業稅的目標。取消對農民單獨徵稅的稅種後，把農民的稅收負擔納入相應的稅收系統。我國農民收入水準低，長期以來農民負擔重，農村需要休養生息，不應把從農業中徵稅作為增加財政收入的來源。在稅收政策上對農民應該有所傾斜。這種“以稅惠農”的辦法最能保證農民直接受益、管理成本低、可操作性強。
三、促進糧食市場發育，完善國家糧食儲備制度
現行糧食購銷體制的初衷是解決農民“賣糧難”，保護農民利益，並使糧食企業不再發生新的虧損。但經過幾年實施的結果表明，這一政策的設計並沒有達到預期的目的，政策成本極高。而且，在以往糧食購銷體制改革過程中，對發育糧食市場，培育競爭性的糧食市場主體這樣的長期政策目標則重視不夠。在國家宏觀調控下，建立主要由市場調節的糧食購銷體制，關鍵是培育競爭性的糧食市場主體和完善的糧食市場體系。要深化國有糧食企業改革，把政策性經營和商業性經營的機構、經費和業務分開，國有糧食企業同其他企業一樣實行公平競爭。要加快糧食市場體系建設，促進全國統一市場的形成。
我國糧食儲備制度目前仍存在很大缺陷，主要是國家儲備糧功能定位不明確，儲備規模過大，成本過高；國家糧食儲備暴露出了明顯的效率低、時效性差、透明度低等弊端。要對國家儲備糧明確定位，合理確定國家糧食儲備規模。從近幾年糧食儲備運作看，價格支援和穩定生産者收入日益成為專項儲備糧的主要目標。事實證明，國家糧食儲備不可能擔負這麼多的政策目標。今後，價格支援和穩定生産者收入不宜設定為國家糧食儲備的目標。要通過建立對糧食主産區農民的收入支援制度，替代國家糧食儲備承擔的價格支援和穩定生産者收入的功能。確保國家糧食安全應是國家糧食儲備制度的最重要的目標。要從這一原則出發，合理確定國家儲備糧的規模。根據世界各國的經驗，即使不考慮農民手中的儲備，５００億斤的國家專項儲備規模即可達到國際公認的安全水準。這部分儲備只負責平抑趨勢産量與實際産量之間的差額，保障糧食安全。目前中央儲備糧的規模已達到１２００億斤，規模過大，要逐步降低。應該打破國有糧食企業壟斷經營儲備糧的局面，鼓勵各類企業經資格審定後從事儲備糧經營業務，進行平等競爭。
四、積極發展農民新型合作經濟組織，提高農民進入市場的組織化程度
目前各種類型的農民專業合作組織普遍存在規模不大，覆蓋面小，實力薄弱，管理制度不健全和穩定性較差等問題。社區集體經濟組織普遍對農民沒有足夠的吸引力和凝聚力。把供銷社等服務組織改造為農民合作組織的目標並沒有達到。我國農産品行業協會幾乎是空白。在體制上沒有真正代表農民利益的組織和團體。發展農民新型合作經濟組織，要尊重農民的意願和選擇。不應拘泥于一種模式，更不能強迫農民接受某一種模式，比較穩妥的做法是因地制宜地採用多種形式。要進一步明確社區集體經濟組織的功能定位，更好地發揮為家庭承包經營提供服務等職能，探索集體經濟的多種實現形式。要大力發展各種類型的農民專業合作組織，為農民提供科技、資訊、資金、物資和産品銷售等服務。供銷社的改革，不應再過多地強調恢復其合作制的性質，而應該從各地農村的實際情況出發，因地制宜的推進。探索和支援以龍頭企業為主體，在自願互助的基礎上建立各種農産品行業協會和社會性仲介組織。要制定對農民專業合作經濟組織的扶持政策，儘快制定專業合作社法。
五、完善國家對農業和農民的支援與保護制度
完善國家對農業和農民的支援與保護制度，必須進一步調整國民收入分配結構和財政支出結構，努力增加政府財政支農資金投入總量。財政支農支出的增長幅度要繼續高於財政經常性收入的增長幅度。政府新增財力要向“三農”傾斜。國家財政每年新增財力要切出一定份額用於農業。國債建設投資要把農業和農村基礎設施建設作為一個重點。要逐步把農村公益事業發展和公共設施建設納入財政支援範圍。教育、衛生和文化等部門新增加的投入要主要用於農村。要完善農業支援法律體系，依法規範各級政府支農行為。要按照建立公共財政體制的要求，調整財政支農資金的使用方向，轉變補貼方式。要逐步減少對流通環節的補貼，要將主要農産品市場風險基金（如糧食風險基金）轉為對農民的直接收入補貼。在糧棉主産區建立對農民使用先進技術的直接補貼制度。增加對農民的生態環境補貼。充分利用ＷＴＯ的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、品質安全和檢驗檢測、農産品流通設施、農民培訓等方面的投入。逐步將縣以下以改善農民基本生産條件和生活品質為重點的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的範疇。改進政府農業投資管理體制，提高政府支農資金的使用效益。
推進農村金融改革與創新。目前，農村信貸支援總量不足，農村金融機構內部信貸結構失衡，農戶和中小企業從金融機構獲得貸款非常困難。從根本上解決當前我國農村金融中的突出問題，不能局限于對農村金融體系的小修小補，必須以促進農村金融市場的發展為目標，著重從三個方推行農村金融體制的整體改革。第一，徹底解決農村信用社普遍存在的所有權不清晰、法人治理不完善、管理水準較低以及缺乏有效激勵機制和內部人控制等問題。二是逐步放開利率管制，實行市場化利率，建立有效的監管框架。三是增強農業銀行為“三農”服務的功能，恢復農業發展銀行的政策性功能，解除信用社沉重的包袱，增強農村信用社支農能力，建立多元化的農村金融服務體系。
建立政策性農業保險制度。我國農業保險日趨萎縮，遠遠不能適應農業發展的需要。農業保險對農業風險損失的經濟補償功能是其他政府投入無法完全替代的。國際、國內開展農業保險的實踐經驗表明，農業保險具有準公共物品的性質，如果完全實行商業化經營模式，必然導致市場失靈。指望商業保險公司為農業提供較全面的風險保障是不現實的。但建立一個自上而下的政府主辦、政府經營的政策性保險體系，運作監督成本高。應以建立政府主導下的、政府與商業保險公司混合經營模式作為我國農業保險的主導形式。
六、逐步建立城鄉統一的勞動力市場
建立城鄉統一的勞動力市場的總體思路是：改革城鄉分割的就業制度，發揮市場在調節就業中的基礎作用，建立城鄉勞動者自主擇業、平等就業的新型就業制度，引導農村富餘勞動力在城鄉、地區間有序流動，逐步實現城鄉勞動力市場一體化。
要取消針對農民工制定的限制性就業政策。各級政府要取消對企業使用農民工的行政審批。簡化農民外出就業手續，取消專對農民工設置的就業證等各種登記項目。清理各種針對農民工的不合理收費。建立覆蓋城鄉的職業教育和培訓體系。
完善對流動人口的管理制度，加大戶籍制度改革力度。城市發展規劃和社會各種公共服務規劃應該有效服務於全社會，而且，應當將外來人口的管理費用納入財政預算，不能依賴向外來人口收費。大中城市要進一步放寬農民進城落戶的條件，允許外來人口按職業或者居住地入戶。農村居民在城鎮就業並落戶的，在沒有納入城鎮社會保障體制前，可繼續保留土地承包權，並可享受原集體資産的收益分配，繼續保留農村的宅基地使用權。
保障外來人口子女公平接受義務教育的權利。進一步明確和落實以流入地政府為主負責進城務工農民子女的義務教育工作。流入地城鎮政府要採取有力措施使進城民工子女以公辦學校為主接受義務教育。要降低他們的入學門坎，學雜費外嚴禁對進城務工農民子女入學收取贊助費和借讀費。應將公辦學校接收進城務工農民子女增加的費用納入當地財政有關教育事業費的預算。
七、統籌城鄉義務教育和衛生等社會事業發展，逐步縮小城鄉社會保障水準的差距
在農村義務教育總投入中，財政預算內教育投入嚴重不足。１９９４－２０００年，預算內農村義務教育經費佔農村義務教育經費總額的比重為５７．７％。從各級財政教育投入分配格局看，中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負擔農村義務教育經費的責任；縣鄉政府財力薄弱，卻承擔了財政義務教育經費的絕大部分。顯然，這種狀況與我國當前的整體財政分配格局極不適應。農村義務教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立，對解決當前農村義務教育發展面臨的突出問題和困難發揮了重要的作用。但也應看到，中西部地區相當一部分縣、市，經濟發展水準不高，政府財力薄弱，基本上是“吃飯”財政，由縣級政府負責統一發放教師工資仍面臨著很大的困難。在世界各國，將義務教育教師納入國家公務員或地方公務員系列，工資由中央或較高層次地方財政承擔，或列入中央預算，或列入州、省預算，或各級預算共同分擔，是許多國家解決教師工資問題的基本經驗。必須按照建立公共財政體制的要求，調整國家財政支出結構，進一步強化中央和省級財政支援農村基礎教育的職責及投入力度。
實行分稅制改革後，中央、省、市財政只負責本級直屬衛生機構的投入。中央財政只按專項轉移支付的辦法對地方進行補助。從支出結構上看，中央政府僅佔衛生預算支出的２％，縣和鄉鎮政府總共佔衛生預算支出的５５—６０％。地方政府對農村衛生的支援完全取決於其財政能力和自主決策。在政府財政分權政策的影響下，農村公共衛生的籌資責任轉移到下級政府機構，從而使地區間的差異也變得更加明顯。政府衛生預算支出在城鄉之間的分配也極不合理。１９９１－２０００年，政府農村衛生預算支出累計只有６９０億元，僅佔政府衛生總預算支出的１５．９％。１９９１－２０００年期間我國政府衛生預算支出增加了５０６．７１億元而用於農村的衛生支出只增加了６３．０８億元僅佔１２．４％。中央已明確要求今後中央及地方政府每年增加的衛生事業經費主要用於發展農村衛生事業。這是從增量角度增加農村衛生投入的重要舉措。應當看到，目前，農村衛生投入的大頭在地方政府，由於相當一部分縣鄉財政保工資都困難，每年對農村衛生增加的投入十分有限。實證明，如果不對目前的衛生籌資體制進行根本性改革，如果不強化中央政府在發展農村衛生事業方面的責任，政府所提出的所有的農村衛生目標的實現都要大打折扣，不同地區之間和就不可能縮小。對農村衛生籌資體制進行根本性改革，一是要在中央和地方各級政府之間合理界定責任；二是要在城鄉之間公平分配衛生資源；三是要完善中央對貧困地區的轉移支付制度。政府的主要職責應是強化農村公共衛生服務。要對鄉衛生院重新定位，並增強公共財政對村級衛生室的支援。
農村目前基本上是依靠以集體土地承包經營為基礎的家庭保障模式，農村社會保障仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為重點，除養老保險和醫療保險在小範圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。長期以來，我國城鄉社會保障制度處於分割狀態。與城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度的建設還非常薄弱。完善農村社會保障制度的總體思路是：從中國農村的實際出發，堅持城鄉一體化的政策導向，堅持分階段、逐步完善的原則，堅持地區差異原則，加大政府對農村社會保障的投入力度，優先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水準的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。一是加快建立農村最低生活保障制度。最低生活保障是國民應該享有的基本權利，可以先從經濟發達地區起步，最終建立城鄉一體化的最低生活保障制度。二是積極建立多層次、多類型的農村醫療保障制度。要將建立以大病統籌為主的互助合作醫療制度作為完善農村醫療保障制度的重點，完善其他形式的農村合作醫療制度，條件成熟的農村地區，也可以鼓勵農民參加商業醫療保險。三是要堅持家庭養老保障與社會養老保險相結合的制度，逐步提高社會化養老的程度。四是應按照農民工的實際需求，分階段、分層次、逐步建立社會保障制度。
八、推進鄉鎮基層政權組織的改革
鄉鎮基層政權建設中存在的主要問題有：鄉鎮機構臃腫財政供養人口失控，政府職能轉變滯後，政府運轉成本極高；鄉鎮財政大範圍的出現入不敷出，基層政權的順利運轉受到嚴重影響；鄉鎮政府的財政危機直接加重了農民的負擔，鄉鎮政府提供公共産品與服務的能力非常有限；鄉鎮政權實際來源於上面的授予，缺乏有效的制約和監督機制，不利於基層民主的進一步發展等。
精兵簡政，轉換職能，是農村基層政權組織改革的根本方向。基層政府規模必須與農民的供養能力和中央財政的承受能力相適應。要根據鄉鎮的規模和經濟發展水準等實際情況，科學合理地確定其機構及人員編制，對現有的鄉鎮政府機構該減的減，該並的並，而不應該簡單地強求上下對口。在精簡鄉鎮政府機構的同時，適時取鄉鎮財政。要按照公共財政的要求框定政府職責，鄉鎮政府要從生産經營活動中退出。必須實行政企分開、政社分開，還權與企業，還權與社會。隨著鄉鎮教育等方面的職能上劃縣裏，鄉鎮事務所剩不多，鄉鎮政府職能越來越弱化，可以把撤銷鄉鎮級政府或實行鄉鎮自治作為一種選擇進行探索。要強化權力制約和監督，擴大鄉鎮民主。
（完善社會主義市場經濟體制研究報告之七，國務院發展研究中心，“完善社會主義市場經濟體制”課題組，課題負責人：謝伏瞻 劉世錦，本報告執筆：韓俊）
中國經濟時報 2003年7月22日
