廢除人民公社、實行家庭承包經營以來，黨的農村土地政策始終強調要穩定承包關係。在強調穩定農村土地承包關係的前提下，中央也始終允許和鼓勵承包期內土地使用權的流轉。從總體看，農戶土地使用權流轉的發生率一直是很低的，但最近幾年，農地使用權的流轉在一些地方規模有所擴大，速度有所加快。

    土地使用權流轉總體上是健康的，但在流轉過程中也存在著一些突出問題。如何推進農民土地使用權合理流轉？基本的政策導向應是：從保障農民的土地權益和穩定農村大局出發，進一步穩定和完善土地承包關係，在此基礎上，按照依法、自願、有償的原則，積極穩妥地推進農民土地使用權的合理流轉，使之朝著健康、有序的方向發展。

    （一）要強調進一步完善和落實黨的農村土地政策，保障農民的土地權益。在30年承包期內，無論農民是否從事農業，是否仍以農為生，除非他主動放棄土地的承包權，否則任何組織或個人都不得通過任何手段使農民失去承包的土地。

    （二）應進一步明確界定農民的土地權利，使農戶真正享有佔有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。穩定家庭承包經營制度，土地承包期長固然重要，但關鍵還要明確界定農民土地承包權的內容和性質。儘管經過20多年的不斷改革和完善，農民在土地佔有、使用、收益等方面已享有更多的權利，但土地處分權從來沒有真正賦予農民。這説明農民擁有的土地承包經營權是一種不完整的産權。因此，促使農戶真正享有佔有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權應是政策完善的方向，特別是應將處分權有條件地賦予農戶。處分權的內容應當包括對承包權的轉讓、出租、入股、抵押等。讓農民享有佔有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權，實際上就是承認農民擁有物權性質的土地承包權。

    （三）為推動土地使用權的流轉朝著健康、有序的方向發展，要建立真正的“自願、依法、有償”的土地流轉機制。在承包期內，不能採取強制手段，直接收回農民的土地承包權，重新進行土地發包。要積極培育土地使用權市場，這是促進農民土地使用權流轉的有效途徑。要制定相應的法律法規，依法規範農民土地使用權的流轉。

    （四）農村土地流轉應當主要在農戶間進行，不提倡工商企業長時間、大面積租賃經營農戶的承包地。我國農村人口眾多，不加限制地讓公司、企業進入農業的直接生産領域，大片圈地，會影響農民的就業和農村的穩定。一方面，應當鼓勵和支援工商企業進入農業，但是應當主要鼓勵和支援它們進入農業的産前、産後領域為農民提供社會化服務，鼓勵它們對待開發的非耕地農業資源進行投資開發。對於公司、企業大規模、長時期佔用農民的耕地、從事直接的農業生産活動，不僅不能鼓勵和支援，而且應當制定相關的政策加以必要的限制。

    （五）我國的基本國情決定，在相當長的時期內，土地是農民最基本的生活保障，從而充分認識到農村土地使用權的流轉和集中必然是一個不平衡的、漸進的長期過程。我國農村勞動力向非農就業的轉移將是一個漫長的過程，人多地少的矛盾在相當長的時期內難以得到明顯化解，再加上現代的社會保障體制也難以在短時期內覆蓋農村，因此農地在一個相當長時期內仍將是大部分地區、大部分農民獲取收益和維持生存保障的基石。

    準確把握和清醒認識農村土地使用權的流轉和集中趨勢，關鍵在於不能脫離我國的具體國情和當前的發展階段。第一，決定我國現階段農業經營規模的根本原因在於國情。而農村基本政策的制定只能服從於國情。第二，擴大農業經營規模的根本途徑在於轉移農村勞動力。擴大農業規模經營的政策著力點應該在於“動人”，農村人口轉移了，“動地”才順理成章，水到渠成。第三，我國農村各地的發展差距極大，農村基本政策的制定必須著眼于整個農村基本面的普遍情況。第四，現行的有關政策和法律都允許承包期內的土地使用權流轉和適當集中，但是否流轉的決策權在於農戶。把握住了這幾個基本方面，再加上儘快建立起一整套規範土地流轉的具體法律、法規和政策，應該説，農戶土地承包權的長期穩定和承包期內土地使用權的流轉，是完全可以做到並行不悖的。

    （作者單位：國務院發展研究中心）

    《人民日報》 2002年9月9日