廢除人民公社、實行家庭承包經營以來，黨的農村土地政策始終強調要穩定承包關係。1984年中共中央1號文件規定土地承包期15年不變。1993年的中央、國務院11號文件提出，在原定的承包期到期後，再延長30年不變。針對在延長土地承包期工作中存在的違反土地政策的現象，1995年國務院批轉農業部《關於穩定和完善土地承包關係》的通知，強調維護承包合同的嚴肅性；在進行土地調整時，不得改變土地權屬關係；嚴禁借土地調整之機多留不承包到戶的機動地，規定機動地佔耕地面積不能超過 5％，以及不能隨意提高土地承包費等。1997年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出《關於進一步穩定和完善農村土地承包關係的通知》，對不許以“兩田制”為名收回農戶部分承包地，以及承包期內個別農戶調整土地承包關係等又做出了一系列明確的政策規定。1998年十五屆三中全會通過的《關於農業和農村工作若干重大問題的決定》，再次明確提出要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時要抓緊制定確保農村土地承包關係長期穩定的法律法規，賦予農民長期而有保障的土地使用權。

    在強調穩定農村土地承包關係的前提下，中央也始終允許和鼓勵承包期內土地使用權的流轉。1984年中共中央1號文件明確提出鼓勵土地使用權向種田能手集中，對轉出土地使用權的農戶應當給予適當經濟補償。1993年的中央、國務院11號文件更加明確了承包期內的土地使用權可以在農民自願基礎上依法、有償流轉。國務院在國發（1995)7號文件中界定了土地使用權流轉的內涵，提出：在堅持土地集體所有和不改變土地農業用途的前提下，經發發包方同意，允許承包方在承包期內，對承包土地依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護。十五屆三中全會重申，土地使用權的合理流轉要堅持自願、有償的原則，不得以任何理由強制農戶轉讓。2001年中央18號文件 (《中共中央關於做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》)除了進一步強調“農戶承包地使用權流轉要在長期穩定家庭承包經營制度的前提下進行”和“農戶承包地使用權流轉必須堅持依法、自願、有償的原則”外，還對農民土地使用權的流轉做出了更具體的規定，如為穩定農業，穩定農村，不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，農村土地流轉應當主要在農戶間進行等。

    農村土地使用權流轉的總體情況與存在的突出問題

    1．從總體看，農戶土地使用權流轉的發生率一直是很低的，但最近幾年，農地使用權的流轉在一些地方規模有所擴大，速度有所加快。從全國的情況來看，80年代後期以來，農戶自發進行的土地使用權流轉，基本保持在 l％－3％之間，沿海一些發達地區和城郊地區的比例稍高一些。農業部1993年進行的抽樣調查結果表明，1992年全國共有473．3萬承包農戶轉包、轉讓農地116l萬畝，分別佔承包農戶總數的2．3％和承包耕地總面積的2．9％。1998年對8省所做的調查顯示，參與流轉的土地只佔全部土地的3—4％，發生面最廣的浙江省也只有7％－8％。

    值得注意的是，最近幾年，由於農村大量富餘勞動力跨地區流動，土地經營收益不高，加上地方政府的直接推動，農地使用權流轉速度有所加快。據農業部有關部門的統計， 目前以各種形式流動使用權的耕地約佔承包耕地總面積的5％－6％，多數發生在沿海發達省市。發達地區流轉的耕地約佔承包地的8％－10％，有些縣市已達到20％－30％；內地流轉的耕地約佔承包地的l％－2％。最近我們對浙江幾個縣市的實地調查發現，到2000年底，紹興縣、上虞市和余姚市已流轉出的耕地分別佔其耕地面積的 30．7％，24．8％和32．9％。

    2．土地使用權流轉總體上是健康的，但在流轉過程中也存在著一些突出問題。主要是：第一，有的不尊重農民的意願，隨意改變土地承包關係，搞強制性的土地流轉；第二，有的把土地流轉作為增加鄉村收入的手段，抑或作為地方“政績”突出的形象工程，損害了農民利益；第三，有的在推進土地流轉時，只顧當前利益，根本不考慮未來市場的風險和不確定性，造成諸多隱患；第四，有的在大多數社區成員不知情或不贊同的情況下，採取工商企業和大戶進入農業的經營形式，以較長的租賃期限和強制性手段承租大面積耕地，使農民失去生存和發展的保障；第五，有的在農戶租出土地使用權後，取消了農戶對土地的承包權，混淆了土地的承包權與經營使用權的關係。更普遍的情況是，農戶在租出使用權之後，雖然名義上還保留著承包權，但卻失去了實際上的經營權。有的地方在收回農戶承包地後，甚至不對農戶作任何經濟補償。

    推進農民土地使用權合理流轉的政策主張

    土地是農民最基本的生産資料，是農民最重要和最可靠的社會保障，是農村長期穩定的基礎。家庭承包制度是黨的農村政策的基石。對於農民土地使用權的流動和集中問題，必須從大多數農村的現實狀況出發，慎重對待，以避免引起農村基本經營體制的動搖。基本的政策導向應是：從保障農民的土地權益和穩定農村大局出發，進一步穩定和完善土地承包關係，在此基礎上，按照依法、自願、有償的原則，積極穩妥地推進農民土地使用權的合理流轉，使之朝著健康、有序的方向發展。

    1．要強調進一步完善和落實黨的農村土地政策，保障農民的土地權益。黨的農村土地政策，在十五屆三中全會的決定中已表達得非常明確：那就是要在30年的承包期內，賦予農民長期而有保障的土地使用權。經全國人大修訂後的《土地管理法》也明確規定：農戶承包土地的期限為30年。也就是説，在30年承包期內，無論農民是否從事農業，是否仍以農為生，除非他主動放棄土地的承包權，否則任何組織或個人都不得通過任何手段使農民失去承包的土地。

    2．要明確提出“承包期再延長30年不變，30年之後更沒有必要變”。這是江總書記1998年在安徽考察農村工作時明確提出的。關於“30年之後更沒有必要變”，應在有關的政策和法律中有明確的表述和規定。只有這樣，才能真正讓農民感到自己是土地的主人，才能真正使農民在土地制度上形成長期穩定的預期。

    3．應進一步明確界定農民的土地權利，使農戶真正享有佔有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。穩定家庭承包經營制度，土地承包期長固然重要，但關鍵還要明確界定農民土地承包權的內容和性質。儘管經過二十多年的不斷改革和完善，農民在土地佔有、使用、收益等方面已享有更多的權利，但土地處分權從來沒有真正賦予農民。這説明農民擁有的土地承包經營權是一種不完整的産權。因此，促使農戶真正享有佔有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權應是政策完善的方向，特別是應將處分權有條件地賦予農戶。處分權的內容應當包括對承包權的轉讓、出租、入股、抵押等。讓農民享有佔有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權，實際上就是承認農民擁有物權性質的土地承包權。這有利於減少現行土地産權關係中的不穩定因素，有利於增加國家對農民的産權保護，有利於在穩定土地承包關係的同時，促進農地使用權市場化流轉，提高農地的利用效率。

    4．為推動土地使用權的流轉朝著健康、有序的方向發展，要建立真正的“自願、依法、有償”的土地流轉機制。我國農業經營確實存在著土地規模狹小的問題，面對加入世貿組織，要與比我國經營規模大幾十倍、上百倍的發達國家的家庭農場相競爭，提升我國農業的競爭能力，一個重要的方面是積極穩妥地推進土地使用權的流轉，提高農地資源的配置效率。但土地使用權的流轉要尊重農民的意願，保護農民的利益。在承包期內，不能採取強制手段，直接收回農民的土地承包權，重新進行土地發包。要積極培育土地使用權市場，這是促進農民土地使用權流轉的有效途徑。要制定相應的法律法規，依法規範農民土地使用權的流轉。

    5．農村土地流轉應當主要在農戶間進行，不提倡工商企業長時間、大面積租賃經營農戶的承包地。世界各國對於公司、企業進入農業都採取相當謹慎的態度，一般都只允許公司、企業在農業的産前、産後領域和産中的若干環節從事經營活動，而對公司、企業進入農業的直接生産領域，則都有嚴格的限制。日本自二戰後實行土改一直到 1961年，在長達15的時間中法律不僅嚴格禁止法人進入直接的農業生産領域，還規定非農業生産者不得擁有農地。日本的法律至今仍對公司進入農業直接生産領域有著一系列嚴格的附加條件。在以農場規模大而著稱的美國中西部地區的9個州，至今也還定有“禁止非家庭性的公司擁有農地和從事農業生産”的法律。以大資本排擠小農戶，追求農業的效率，必須具備相應的社會、經濟條件，否則就會造成嚴重的社會問題。我國農村人口眾多，不加限制地讓公司、企業進入農業的直接生産領域，大片圈地，會影響農民的就業和農村的穩定。對公司、企業進入農業的問題必須採取慎重的態度。一方面，應當鼓勵和支援工商企業進入農業，但是應當主要鼓勵和支援和它們進入農業的産前、産後領域為農民提供社會化服務，鼓勵它們對待開發的非耕地農業資源進行投資開發。對於公司、企業大規模、長時期佔用農民的耕地、從事直接的農業生産活動，不僅不能鼓勵和支援，而且應當制定相關的政策加以必要的限制。在農業剩餘勞動力尚未能大規模轉移之前，必須避免農村出現大資本排擠小農戶，避免出現土地的大規模兼併，避免大批農戶喪失經營主體地位、不得不淪為雇農的現象。

    6．我國的基本國情決定，在相當長的時期內，土地是農民最基本的生活保障，從而充分認識到農村土地使用權的流轉和集中必然是一個不平衡的、漸進的長期過程。我國農村勞動力向非農就業的轉移將是一個漫長的過程，人多地少的矛盾在相當長的時期內難以得到明顯化解，再加上現代的社會保障體制也難以在短時期內覆蓋農村， 因此農地在一個相當長時期內仍將是大部分地區、大部分農民獲取收益和維持生存保障的基石。不解決農民轉向非農就業的出路，片面強調實行土地規模經營，只會讓相當多的農民因失去土地而陷入困境。

    準確把握和清醒認識農村土地使用權的流轉和集中趨勢，關鍵在於不能脫離我國的具體國情和當前的發展階段。第一，決定我國現階段農業經營規模的根本原因在於國情。而農村基本政策的制定只能服從於國情。第二，擴大農業經營規模的根本途徑在於轉移農業勞動力。擴大農業規模經營的政策著力點應該在於“動人”，農村人口轉移了，“動地”才順理成章，水到渠成。第三，我國農村各地的發展差距極大，農村基本政策的制定必須著眼于整個農村基本面的普遍情況。第四，現行的有關政策和法律都允許承包期內的土地使用權流轉和適當集中，但是否流轉的決策權在於農戶。把握住了這幾個基本方面，再加上儘快建立起一整套規範土地流轉的具體法律、法規和政策，應該説，農戶土地承包權的長期穩定和承包期內土地使用權的流轉，是完全可以做到並行不悖的。（陳錫文 韓俊）

    《中國經濟時報》2002-4-22