世界貿易組織(WTO)坎昆部長級會議, 在沒有達成任何實質性效果的情況下黯然落幕。坎昆會議的失敗,預示著“多哈回合”談判的前景渺茫。事實上,“多哈回合”談判命運不祥的種子,在8年前WTO成立時,就已經種下了。
WTO的前身,是1947年成立的“關稅及貿易總協定”(GATT),準確地説,是GATT的秘書處。GATT秘書處是1954年至1955年間GATT締約國舉行的第九次會議上決定設立的。GATT秘書處是一個特殊的機構,它是以向各締約方提供減讓關稅談判的論壇作為自己存在的前提,因而曾被人戲稱為“談判與談判總協定”(The General Agreement On Talk And Talk-GATT)。如果不再舉行新的貿易談判, 作為總協定執行機構的GATT秘書處,自然就失去了存在的法律依據。
GATT正常運作了40多年,一個重要原因,是美國在西方世界中佔據無可爭議的盟主地位。GATT所進行的每一輪貿易談判都是由美國發起的,而GATT歷史上的幾次重大決定也多出自美國的戰略考慮。如60年代中期接納發展中國家,以削弱聯合國貿發會議和“77國集團”的影響, 60年代末70年代初放寬東歐國家“入關”標準以分裂蘇聯集團。70年代中期以後, 美國難以再單方面控制GATT。進入80年代, 各國間貿易糾紛頻頻,美國自己也不顧GATT原則,以《1974年貿易法案》第301條款為武器,採取單方面的貿易行動。進一步損害了GATT的信譽和法律的權威性。
1995年“烏拉圭回合”談判結束後,GATT秘書處變成了WTO,並成為永久性國際經濟機構,其法律地位等同於國際貨幣基金組織和世界銀行。
1995年結束的“烏拉圭回合”談判,花費了8年的時間,已經是一項了不起的成就。從理論上説,WTO的“正經工作”是監督執行“烏拉圭回合”的最後協議。但是,這一任務對WTO來説,實際上已經是力不從心。於是,為維持其合法性,WTO極力推動新一輪貿易談判。
但是,同80年代相比,時代已經大變。多邊貿易談判的方式已經過時。美、歐、日等發達國家之間,發達國家同眾多發展中國家之間,關注的內容和目標遠不一致。試圖在很短的時間內,讓140多個國家和地區,就眾多複雜的經濟問題達成共同的協議,本身就是不切實際的。
近年來,許多發展中國家的貿易官員認識到,1994年結束的“烏拉圭回合”談判,對於發展中國家來説,是一個嚴重的失策。追根溯源,主要原因有二:一是大多數發展中國家成員,對談判的內容並不真正了解。許多小國根本就沒有懂得WTO規則的貿易問題專家。二是幾個重要的發展中國家成員,如印度和巴西,當時都遭遇經濟困難,急需獲得國際經濟機構的資金,從而使得發展中國家在談判中,處在不利的地位。
經過仔細研究,許多貿易專家發現,WTO規則的許多內容,其不合理性簡直是令人難以置信。這是因為,WTO基本上沿襲了GATT的規則,而這些規則大多是美國、西歐和日本等發達國家之間,尤其是美、歐之間討價還價的結果。在冷戰時期,出於國際政治形勢的需要,GATT增設了一些對發展中國家提供優惠的條款,以吸引廣大發展中國家和東歐國家加入。但按照WTO的規則,發展中國家的貿易條件實際上大幅度地惡化了。
WTO體制的特點是涵蓋的範圍更大,不再局限于關稅的減讓,而越來越關注各國的貿易政策、服務業和智慧財産權等領域。此外,WTO傾向於普遍性,要求所有成員共同遵守其規則,這實際上就取消了對發展中國家的一些優惠措施,對發展中國家很不利。譬如,在農業領域,WTO一方面允許發達國家補貼農業,另一方面卻要求發展中國家降低農産品關稅,向發展中國家施壓,要求它們使農業進一步自由化。據世界糧農組織估計,1986-1988年間,發達國家平均每年對農産品補貼2750億美元,1999年增加到3260億美元。WTO農業協議把農業補貼分成了必須減少的貿易扭曲國內補貼(黃箱),和免受約束因而可以增加的非貿易扭曲補貼(藍箱和綠箱)。這樣一來,富國可以通過轉換補貼種類,保持或增加其已經很高的補貼。這就好比魔術師的詭計,讓補貼從一個箱子裏消失,又從另一個箱子裏出現。這就是為何在烏拉圭回合之後,經濟合作與發展組織成員國的補貼總量不降反升,儘管他們表面上承諾北方國家的補貼將減少。
而發展中國家大多無力補貼農業,卻被迫降低關稅。由於發達國家經歷了“關稅化”過程,它們就能從“特殊保護機制”(反對進口潮的特殊保護)中獲益,但大多數發展中國家卻無權使用它。此外,由於國際貨幣基金組織和世界銀行的貸款限制,許多發展中國家還受到農業關稅快速降低的影響。廉價的進口貨涌入許多發展中國家,使貧窮農民的生活難以為繼。從而使得發達國家“廉價的農産品”充斥于廣大發展中國家的市場,造成當地農民收入減少,流離失所。許多案例調查已經表明瞭這一點,包括聯合國糧農組織調查的28個案例。一些非政府組織和研究院也已收集了許多案例,這些案例表明,農産品進口自由化對第三世界國家農民造成的不良影響。受影響的國家有牙買加、蓋亞那、斯里蘭卡、印度尼西亞、菲律賓、印度、墨西哥、以及許多非洲國家。受影響的農産品有水稻、馬鈴薯、雞、洋蔥和蔬菜。在中國,由於加入世貿組織以後進口稅降低,成千上萬的農民面臨一個不確定的未來。其受影響的農産品有水稻、馬鈴薯、雞、洋蔥和蔬菜。
發展中國家的貿易專家建議WTO採取以下措施: (1)發展中國家不應該服從進一步降低糧食産品和小農産品的關稅。它們需要保護自己免受廉價農産品進口的損害,應該允許他們超出最高限制提高關稅。(2)允許發展中國家提高糧食産品和小農産品的國內補貼。(3)對於其他農産品,如果它們具有戰略重要性,發展中國家也應該享受類似的靈活性。(4)應允許發展中國家使用特殊保護機制。(5)應該允許發展中國家恢復使用對糧食産品和小農産品的數量限制(現在受農業協議禁止),至少在北方國家保持高補貼的情況下,允許發展中國家這樣做。這些措施應該加入當前正在進行談判的協議中。如果那些正在保護和促進其農業部門的國家,剝奪發展中國家保衛自己的權力,這是最最不道德的。
在工業方面,美國、英國和日本都曾經有過對本國的工業實施保護的階段,現在WTO卻要求所有的發展中國家都降低關稅,開放市場。與此同時,WTO近乎苛刻地強調智慧財産權的保護。外國工業品的涌入,損害了發展中國家的工業基礎,高昂的專利費,近乎于切斷了發展中國家發展工業的道路。許多發展中國家的貿易專家指出,目前WTO的“智慧財産權”保護,實際上變成了發達國家的一種工具,起到了使發達國家實現對技術的壟斷和控制,阻止發展中國家經濟崛起的作用。美國著名經濟學家巴格瓦蒂曾指出,智慧財産權本是一個非貿易問題,是美國的制藥工業把智慧財産權非法引入了WTO。如果發達國家繼續掌握多邊貿易制度,把更多的非貿易問題塞進WTO並使之完全扭曲,發展中國家將何去何從?
許多發展中國家已經意識到,90年代東亞和拉美許多發展中國家接連發生嚴重的金融危機,與貿易條件惡化有很大關係。從長遠考慮,必須改革WTO,要求在WTO內取得某種“特許權”或“豁免權”,以保護自己的利益。
但問題是,西方發達國家對發展中國家的困難並不理會,對發展中國家提出的改革WTO的建議也不感興趣,反而試圖將WTO引向一些更尖銳、更敏感的問題上。“多哈回合”談判,就是把這些議題帶進WTO體制中來。過去一年多來,許多發展中國家貿易專家就不斷提醒説,這些提案有很大的欺騙性,表面上對發展中國家有利,可一旦通過,將勢必會嚴重削弱發展中國家對國內經濟、社會政策的制定權,使發展中國家更加難以有效掌控宏觀經濟。譬如,根據歐盟和日本提出的一項“外國投資協定”,外國投資者將享有“國民待遇”和“充分自由”的權利,可以無條件地進入各國參與商業談判,進行投資,不受任何限制性條款的約束。根據歐盟提出的一項“競爭協議”,外國企業將享有“絕對公平”、“絕對平等”的權利,東道國的企業甚至在融資方面,都不得享有任何的優惠。最差的一項建議是關於“政府採購”,根據該項建議,凡屬於政府支出的項目,哪怕只是普通辦公用品,都必須通過公開招標的方式進行採購,外國企業享有同等權力進行競標。如果發展中國家接受這些條款,將來恐怕就不會有自己的政府了。
由於西方發達國家控制著WTO的秘書處,儘管也有許多發展中國家反對,許多議題仍然被列入了WTO“多哈談判”議程。但“多哈會議”後,由於中國加入了WTO,大大加強了發展中國家的陣營。而此次坎昆會議,又是第一次在發展中國家舉行的部長級會議。這一點非常重要,因為WTO自己的資源有限,每年的預算只有1.07億美元,只擁有170名僱員,必須依靠墨西哥這個東道主,組織、安排會議日程和安全措施。在坎昆部長級會議上,由巴西、馬來西亞和南非等國領銜的幾個發展中國家“集團”,據理力爭,顯示出了空前的團結,極力“封殺”了發達國家提出的一些動議,從而阻止WTO增加新的不合理的內容。儘管西方國家貿易官員擔心,如果這次會議失敗,將為“多哈回合”談判蒙上了一層陰影,但對廣大發展中國家而言,這將是一次成功地、歷史性的顛覆。
(宿景祥博士 中國現代國際關係研究所)
中國網 2003年9月15日